Convênio é todo ajuste celebrado para a consecução de um fim comum entre seus signatários. Maria Sylvia Zanella Di Pietro define este instituto nos seguintes termos: “forma de ajuste entre o Poder Público e entidades públicas ou privadas para a realização de objetivos de interesse comum, mediante mútua colaboração.”[1]
Hely Lopes Meirelles, ao tratar do instituto jurídico em análise, explica que os convênios “(…) são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.”[2]
De outro lado, Marçal Justen Filho conceitua convênio como um “acordo de vontades, em que pelo menos uma das
partes integra a Administração Pública, por meio do qual são conjugados esforços e (ou) recursos, visando disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas”[3].
Por sua vez, o Tribunal de Contas da União, valendo-se dos termos contidos no Decreto 6.170/2007, que regulamenta o tema na esfera federal, define os convênios da seguinte maneira:
“É o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros dos Orçamentos da União visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação, e tenha como partícipes, de um lado, órgão da administração pública federal direta, autarquias, fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista, e, de outro, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos.”[4] (grifou-se)
Em que pese a conceituação do TCU, que aponta que, no âmbito federal, somente pode figurar com o convenente entidade privada sem fins lucrativos, a Lei nº 8.666/93, aplicada subsidiariamente às entidades integrantes do Sistema S, não veda que convênios possam ser celebrados com instituição que tenha finalidade lucrativa. A doutrina, igualmente, alude a entidades de direito privado sem qualquer distinção.
Portanto, por não existir vedação legal, entende-se que não há óbice para que as entidades do Sistema S realizem convênios desta natureza, desde que estejam presentes as características próprias desse instituto.
Ou seja, ao celebrar convênios as entidades devem averiguar se os objetivos são comuns entre os partícipes, de modo a não desnaturar o instrumento e mascarar uma relação contratual, e avaliar se as obrigações dos partícipes são proporcionais, sem beneficiar uma entidade em detrimento de outra.
Saliente-se que os convênios devem ser executados fielmente pelos partícipes, de acordo com as cláusulas do ajuste e com as normas aplicáveis à espécie, sendo lícita somente a persecução do objeto visado, que além de ser de interesse comum, deve guardar pertinência com as finalidades para as quais cada qual foi criado.
Nesse sentido é a orientação da Controladoria Geral da União:
“22. O que deve ser observado na celebração de convênios, acordos, e/ou ajustes pelas entidades do Sistema “S”?
Ao firmarem convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres, as entidades do Sistema “S” devem definir objetos que guardem correlação com suas funções regimentais de forma a evitar o desvio de finalidade. Além disso, os normativos internos ao disciplinarem a celebração de convênios, acordos e/ou ajustes devem seguir como referencial as normas vigentes na Administração Pública Federal, quanto ao detalhamento do objeto, do plano de trabalho, dos percentuais de participação, a abertura de conta específica e a prestação de contas, dentre outros assuntos”.[5](grifou-se).
Outro fator importante para fins de celebração de convênio é de que haja um proporcional rateio dos gastos e dos benefícios entre as partes. Acerca da questão destaca-se, uma vez mais, manifestação exarada pela CGU:
“17.1- Entendimento Sobre Celebração de Convênios, Acordos e/ou Ajustes entre Entidades do Sistema “S” e as Federações – a posição desta Secretaria é pela permissividade da celebração de convênios, acordos e ajustes, e até mesmo o compartilhamento de despesas, desde que essas não venham a onerar em demasia um dos entes em prol do outro, e que tais sejam realizadas em conformidade com seus estatutos de criação”[6]. (grifou-se)
Nessa esteirasão as recomendações do Tribunal de Contas da União:
“Assim, o que se deve atentar, no caso em exame, é se os objetivos previstos nos ajustes questionados podem ser considerados comuns às partes envolvidas ou se, em verdade, privilegiam os interesses de uma partícipe em detrimento dos das demais. (…) observe, no rateio dos custos de convênios e acordos, especialmente com os entes do ‘Sistema Firjan’, o critério da proporcionalidade entre os dispêndios e os benefícios de cada entidade.”[7]
“O ônus da parceria estabelecida entre o SENAI – RJ e a FIRJAN objetivando, dentre outras metas a pretensa modernização e instrumentalização do SENAI ante um mercado de competitividade cada vez mais crescente, tem sido cada vez maior. A eficácia do Sistema FIRJAN até o momento, não obstante, encontra-se passível de demonstração de resultados efetivos. O que ficou evidenciado durante a realização dos trabalhos, foi uma absorção e conseqüente sobrecarga financeira, pelo SENAI/RJ, de dispêndios estreitamente correlatos aos objetivos da FIRJAN. (…) evitar transferir outros recursos, mesmo que indiretamente, à Confederação Nacional da Indústria e às Federações das Indústrias, além do repasse legal, para o desenvolvimento de atividades de administração superior ou ações que não resultem em benefício direto para o SENAI, orientando, inclusive, os Departamentos Regionais no mesmo sentido.”[8]
“determinar à Administração Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural em Alagoas – Senar/AL que: (…) 9.3.2. somente realize despesas com outras entidades, de forma conjunta, quando ficar demonstrado o atendimento, entre outros, aos seguintes requisitos: observância ao regulamento de licitações e contratos do Senar; comprovação do enquadramento do objeto entre os objetivos da entidade, bem como enquadramento do ato entre as competências conferidas aos departamentos regionais da instituição.”[9]
Portanto, no convênionão se vislumbra a possibilidade de obtenção de vantagens por qualquer um de seus signatários, a exemplo de pagamento de honorários, remuneração, taxa de administração ou qualquer outra contraprestação ou benefício, sendo lícita apenas a persecução do objeto tido como de interesse comum para ambos os partícipes.
Contudo, nada obsta que os partícipes assumam o ônus ou a prestação de atividades específicas para a consecução do objeto do convênio, podendo, inclusive, haver repasse de recursos, desde que destinados exclusivamente para o alcance da finalidade visada, que deve ser de interesse comum, devendo todas essas questões ser objetivamente disciplinadas no ajuste. O essencial para a configuração do convênio é, em suma, a existência do interesse comum e a ausência de contraprestação.
