A estimativa de preços realizada pela Administração tem o condão de verificar quais parâmetros estão sendo cobrados pelo mercado, buscando-se o balizamento para os itens a serem licitados, com o objetivo de obter a contratação mais vantajosa e, ao mesmo tempo, eficaz na sua execução.
Além disso, serve de parâmetro para avaliar a disponibilidade orçamentária, de maneira que a cotação de preços é a etapa principal do processo e é precedida de ampla pesquisa pública de mercado, nos termos do art. 31, §3º[1] e art. 66, §1º[2], ambos da Lei nº 13.303/2016.
Nessa toada, a pesquisa de preços deve ser realizada, prioritariamente, a partir de preços constantes em bancos ou sistema cotação oficial, e, ainda, mediante, os valores pagos pela empresa estatal ou outro órgão/entidade em contratações anteriores da mesma natureza, ou de natureza similar, dado que reflete o preço do mercado.
A Lei nº 13.303/2016 reforça a necessidade de pesquisa ampla, não apenas se restringindo aos fornecedores, o que foi corroborado pelo Tribunal de Contas da União[3], que reiterou que “a pesquisa de preços para elaboração do orçamento estimativo de licitação promovida por empresa estatal não deve se restringir a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, devendo ser utilizadas outras fontes como parâmetro (art. 31, caput, § 3º, da Lei 13.303/2016)”.
Dessa maneira, a previsão legal é no sentido de que a estimativa de custo global seja apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas especializadas, em banco de dados e sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado, parâmetros que foram inspirados na Instrução Normativa SLTI nº 05/2014.
Considerando a previsão legal de que a estimativa de custo poderá ser apurada por meio da pesquisa de mercado, é de se combater, inicialmente, a crença que a cotação de mercado é suficiente com a existência de três orçamentos, inclusive porque a pesquisa com eventuais fornecedores é a última espécie elencada pelo dispositivo e, de acordo com o §6º da IN supra referida, é medida excepcional.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União[4] já orientou, ainda sob a égide da Lei nº 8.666/93, que o orçamento do objeto a ser licitado deve ser elaborado com base em uma cesta de preços aceitáveis, oriunda, por exemplo, de pesquisa em catálogos de fornecedores, pesquisa em bases de sistemas de compras, avaliação de contratos recentes ou vigentes, valores adjudicados em licitações de outros órgãos públicos, valores registrados em atas de SRP e analogia com compras/contratações realizadas por corporações privadas, desde que, com relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que manifestamente não representem a realidade do mercado, e foi pontual ao expor que,
Ainda conforme constatação do TCU esposada no Guia de Boas Práticas, há uma crença disseminada entre os gestores públicos de que basta haver três propostas de fornecedores para que uma estimativa de preço seja considerada válida. Todavia, conforme o citado nos acórdãos, deve-se buscar o maior número de preços possível, não se limitando a três preços informados por fornecedores, a menos que seja devidamente justificado.
Incontroverso, portanto, que a pesquisa ou cotação deve ser a mais ampla possível, e que a existência de três orçamentos não é suficiente para refletir a realidade do mercado, o que foi reiterado pelo TCU no Acórdão 1548/20018 – Plenário[5].
Para que se parametrize uma cesta de preços, podemos objetivamente delinear o que o Tribunal de Contas da União considera como aceitável a estimativa de preços baseada em pesquisas diretas com fornecedores ou em seus catálogos, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos, sistemas de compras (Compra Governamentais), valores registrados em atas de SRP, avaliação de contratos recentes ou vigentes, compras e contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes[6].
Desta maneira, a Lei das Estatais é contundente em expor meios eficazes de realizar pesquisa de preço, buscando afastar, ao máximo, a praxe de cotação de preços a partir de três orçamentos, de maneira que positiva a jurisprudência do Tribunal de Contas da União em prever que uma cesta de preços aceitáveis é decorrente de pesquisa fundamentada em informações de diversas fontes propriamente avaliadas, como, por exemplo, cotações específicas com fornecedores, contratos anteriores do próprio órgão, contratos de outros órgãos e, em especial, os valores registrados no Sistema de Preços Praticados do SIASG e nas atas de registro de preços da Administração Pública Federal, de forma a possibilitar a estimativa mais real possível.
Por fim, há que se atentar que aestimativa do valor de contratações deve contemplar todos os itens necessários e suficientes, de forma a refletir com precisão os serviços ou bens que se pretende contratar, evitando-se a pesquisa de preço desatualizada e inconsistente[7], de maneira que não haja defasagem muito grande entre a data do orçamento-base e a data da licitação, haja vista que, como o orçamento da Administração serve como critério de aceitabilidade de preços, se o orçamento-base estiver desatualizado, a licitação pode não atrair empresas interessadas, ou as propostas podem ser desclassificadas[8].
