No âmbito do regime jurídico de direito público, os seguintes instrumentos são hábeis para formalizar a disponibilização e o uso de espaços públicos por terceiros: autorização de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso e cessão de uso. Os conceitos de tais institutos são frutos, em grande parte, da construção doutrinária e sobre os quais se fará aqui um breve resumo.
A autorização de uso é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário por intermédio do qual a Administração Pública faculta o uso de determinado bem público a particular, por período de curta duração e em atenção a interesse predominantemente privado.
A principal característica da autorização de uso, portanto, é o predomínio do interesse privado sobre o público. De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro, “a utilização [do bem] não é conferida com vistas à utilidade pública, mas no interesse privado do utente. Aliás, essa é uma das características que distingue a autorização da permissão e da concessão.”[1]
A permissão de uso, por sua vez, é também um ato administrativo unilateral, discricionário e precário. A principal diferença deste instituto jurídico para a autorização de uso reside no fato de que, na permissão, o uso do bem público é destinado a particular para atender a um interesse predominantemente público.
Segundo explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “(…) embora seja assegurada, com a permissão, determinada vantagem ao usuário [do bem], não auferida pela generalidade dos indivíduos, o uso por ele exercido deve proporcionar algum benefício de caráter geral. Por essa razão, também, embora o vocábulo permissão dê a ideia de faculdade que pode ser ou não exercida, na realidade o permissionário se obriga a utilizar o bem para o fim predeterminado, sob pena de, não o fazendo, ser-lhe retirada a permissão.”[2]
Assim, “qualquer bem público admite permissão de uso especial a particular, desde que a utilização seja de interesse da coletividade que irá fruir de certas vantagens desse uso, que se assemelha a um serviço de utilidade pública, (…). Se não houver interesse para a comunidade, mas tão-somente para o particular, o uso especial não deve ser permitido (…), mas simplesmente autorizado, em caráter precaríssimo.”[3]
Já a concessão de uso, de acordo com as lições de Hely Lopes Meirelles, “(…) é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica.”[4]
A característica marcante que diferencia este instituto jurídico da permissão de uso é a natureza e o vulto dos investimentos a serem realizados pelo particular para desenvolver a atividade prevista. Logo, a concessão de uso é destinada a ajustes que demandam médio ou longo prazo, de modo a garantir que o concessionário, com a exploração do bem, seja ressarcido dos investimentos realizados para a execução da atividade prevista no contrato de concessão.
A concessão de direito real de uso é uma espécie qualificada de concessão de uso[5], pela qual a Administração transfere o uso de bem público a terceiro, como direito real resolúvel[6], com a finalidade específica de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou outras formas de exploração de interesse social, tendo sido instituída pelo Decreto-Lei nº 271, de 28.02.67 e sobre a qual comenta Odete Medauar:
“d) Concessão de direito real de uso – Essa figura foi criada no ordenamento brasileiro pelo Dec.-lei 271/67, arts. 7.° e 8.°. Durante muito tempo pouco se cogitou a respeito; em anos recentes, no entanto, passou a ser objeto de atenção e a ser invocada no tema da moradia da população de baixa renda. Segundo o art. 7.° do referido texto, a concessão de direito real de uso, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, incide sobre terrenos públicos, como direito real resolúvel. Seus fins são específicos, aí indicados: urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra ou outra utilização de interesse social. O art. 17, § 2.°, da Lei 8.666/93 prevê a possibilidade de concessão de direito real de uso de bens públicos imóveis, dispensada a licitação, quando o uso se destina a outro órgão ou entidade da Administração Pública.”[7]
Por fim, a cessão de uso é o instrumento pelo qual se opera a transferência da posse de um bem público de um órgão ou entidade da Administração Pública para outro, para ser utilizado de acordo com a destinação fixada. É considerado, assim, um ato de colaboração entre entes públicos, onde um ente cede o uso de um bem que, a princípio, não lhe está sendo necessário, a outro ente que necessita do bem para realizar suas atividades finalísticas e institucionais.
Portanto, cabe à Administração, conforme a destinação a que se pretenda dar ao imóvel em cada caso, adotar a forma mais compatível com a situação concreta, sendo que para casos de uso eventual/episódico do bem, destinado ao desenvolvimento de atividade de curta duração com prevalência do interesse privado (a exemplo da realização de feiras ou eventos), o instrumento mais adequado é o da autorização, a qual não exige prévia licitação para sua utilização, sendo que para outras atividades, em que prevalece o interesse público sobre o particular, cabível a permissão ou a concessão (utilizada conforme o vulto dos investimentos e necessidade de prazo mais alongado do contrato), estas, a rigor, precedidas por licitação, nos termos do art. 2º da Lei 8.666[8].
