EDIÇÃO 01 – ENSAIOS SOBRE O PROJETO DE LEI NO. 1.292/1995

Perspectivas e Inovações

1. Origem do PL 1.292/1995: a necessidade de atualização

Há muito em discussão no congresso Nacional, parece que, finalmente, o Projeto de Lei no. 1.292/1995 vai sair do papel.

A proposição de origem se deu no Senado Federal, em 2013 com o PLS no. 559/2013, fruto dos trabalhos desenvolvidos pela Comissão Temporária de Modernização da Lei de Licitações, criada por Ato do presidente do Senado Federal[1]. Tal colegiado, integrado por oito Senadores, tinha por finalidade, apresentar proposta de modernização da Lei no. 8.666/1993, com prazo de 60 dias.

De fato, se considerarmos o costumeiro tempo que o Congresso Nacional consome para regulamentar dispositivos constitucionais, a Lei no. 8.666/1993 até que tramitou com boa marcha, considerando a promulgação da CRFB em outubro de 1988. Mas já fazia bastante tempo que a nossa lei precisava de atualização.

Os tempos eram outros. À época das discussões do Projeto de Lei no. 59/1992, da Câmara dos Deputados, que deu origem à Lei Federal no. 8.666/1993, não se falava, por exemplo, em internet senão no meio acadêmico, e assim mesmo, de modo bastante incipiente. A internet somente começou a chegar aos lares dos brasileiros em maio de 1995, quando a Embratel proveu o acesso em definitivo, em caráter de exclusividade (o monopólio das telecomunicações seria derrubado naquele ano, mas ainda vigorava no País), aos usuários finais. Também a telefonia celular ainda gatinhava, pois as cidades, aos poucos, somente começaram a ter esse serviço a partir de 1993.

Esse cenário demonstra como, de lá para cá, a tecnologia, os avanços em termos de controle da atividade estatal entre outras mudanças, alteraram muito a forma do governo contratar. Aos poucos, a Lei no. 8.666/1993 foi ficando defasada e omissa em muitos aspectos. Basta ver que suas disposições quase não tratam dos procedimentos relacionados à fase de preparação da contratação. Eram tempos em que se dava maior importância ao certame licitatório em si, do que o planejamento adequado da contratação.

Novas normas passaram a dar outro sentido à Lei no. 8.666/1993, como por exemplo, a Lei Complementar no. 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal. A partir de sua promulgação, a realização de despesa passou a encontrar limites mais estreitos, pois já não se poderia contrair despesa sem que fosse observado o dever de transparência, bem como atrelar o objeto aos planos de governo de médio e longo prazos e os documentos desse planejamento (PPA, LDO e LOA), dando forma a um maio rigor na fidelidade aos planos orçamentários, e no cumprimento de metas pré-estabelecidas.

Não tardou muito, e veio a MP 2.026/2000, apresentando o que seria, mais a diante, a vedete das contratações governamentais, qual seja, a modalidade pregão, convertida na Lei no. 10.520/2002. Em 2005, o Decreto Federal no. 5.450/2005, tornou preferencial para os órgãos e entidades vinculados à União, a forma eletrônica para a realização da licitação na novel modalidade licitatória.

Seguiu-se, a partir de então, uma série de novos textos normativos voltados à especialização de procedimentos. Dentre eles podemos citar a Lei das Parcerias Público-Privadas (Lei no. 11.079/2004); a Lei de Licitações para Serviços de Publicidade (Lei no. 12.232/2010); o Regime Diferenciado de Contratações Públicas-RDC ( Lei no. 12.462/2011).

No campo mais pragmático, se mantinha viva a necessidade de melhor aclarar os procedimentos relacionados aos atos de contratação pública. No ano de 2008, o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, editou a Instrução Normativa no. 02/2008, que se tornou um marco regulatório na contratação de serviços no âmbito dos órgãos integrantes do SISG da União. E, a partir daí, não parou mais em editar INs para os mais diversos fins. Algumas delas, com normas importantes e que orientavam os aplicadores na forma de conduzir o processo licitatório, como é o caso da IN 05/2014, com orientações para os procedimentos de pesquisa de preços para o planejamento das contratações públicas.

Portanto, dúvidas não há no sentido de que a atual Lei Geral de Licitações e Contratos da Administração Pública precisa de roupa nova. Moderna, atenta às novas ferramentas tecnológicas, bem como aos novos meios de controle.

2. Principais novidades previstas no PL 1.295/1995

Como já era previsto e conforme exposição acima, o novo texto normativo trará importantes novidades nos aspectos procedimentais. De plano, consigne-se que haverá reunião das leis no. 8.666/1993 (Lei Geral), 10.520/2002 (Pregão) e 12.462/2011 (RDC). Sem dúvida que isso trará maior facilidade na aplicação das normas, uma vez que não será mais necessário o aplicador lidar com diversos normativos. Penso, todavia, que também poderia ter sido agregada a Lei de licitações para serviços de publicidade, reduzindo mais ainda a confusão de normas, bastando destinar um capítulo específico para tal objeto.

No que concerne ao planejamento da contratação, há importantes dispositivos, como o que cria a atividade de gerenciamento de riscos como obrigatória em qualquer processo de contratação, a ser elaborado na fase preparatória, inclusive nas contratações diretas.

A nova lei, a exemplo da Lei das Estatais, no. 13.303/2016, reconhece, na qualidade de procedimentos auxiliares da licitação, o credenciamento, a pré-qualificação e o sistema de registro de preços entre outros.

O regime de execução de contratação integrada, criado no RDC passa a ser possível em qualquer contratação. Neste regime, o projeto e a sua execução é licitado em bloco, diferenciando-se dos regimes tradicionais em que deve ser realizada uma licitação para cada objeto, sendo que o autor do projeto fica impedido de participar da licitação da sua execução. Também será criado o regime de execução de fornecimento e prestação de serviço associado, no qual, além do fornecimento do objeto, o contratado responsabiliza-se por sua operação, manutenção ou ambas, por tempo determinado.

Há previsão da criação de nova modalidade licitatória destinada a contratações de grande vulto, assim considerado o objeto cujo valor estimado seja superior a duzentos milhões de reais. Odiálogo competitivo se caracteriza por tratativas com licitantes previamente selecionados por meio de critérios objetivos; uma espécie de pré-qualificação. O objetivo das conversas é a definição de alternativas capazes de atender às necessidades do contratante. Após essa fase, os licitantes apresentam suas respectivas propostas finais.

Também devem ser elevados os valores limite para dispensa de licitação. O texto atual prevê que para obras e serviços de engenharia a licitação o limite é de R$ 100.000,00 e para o caso das compras e serviços, R$ 50.000,00. São os mesmos valores hoje admitidos para as estatais conforme art. 29, I e II da Lei no. 13.303/2016.

O novo texto também passa a reconhecer o conceito de fornecimento contínuo, permitindo que não só os serviços, mas também as aquisições frequentes possam ter contratos de duração de até 05 (cinco anos) e, em algumas hipóteses, poderão ter duração prorrogada até 10 (dez) anos.

Quanto aos julgadores da licitação, a CPL passa a se chamar Comissão de Contratação, que terá incumbência não só de processar e julgar as licitações como também os procedimentos auxiliares. Também é criada a figura do agente da contratação, que será a pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, para tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento da licitação. Sua função, portanto, será a de presidir a instrução do processo até a sua homologação. Mas a figura do Pregoeiro fica mantida.

3. Perspectivas de tramitação do PL 1.295/1995

Bem, em que pese termos um texto que já sofreu muitas intervenções dos parlamentares e tendo o texto final da Câmara dos Deputados já sido definido, o final do processo pode não estar tão próximo.

O sistema legislativo no Brasil é o bicameral. Como temos duas casas legislativas, uma acaba funcionando como revisora da outra. Havendo iniciativa na Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei é remetido para o Senado Federal; e vice e versa. Realizada a revisão, o projeto retorna À Casa onde o mesmo se iniciou.

No caso do PL 1.295/1995, a iniciativa foi do Senado como dito anteriormente. Daí porque o mesmo, após discussão no Plenário, foi remetido para a Câmara. De lá, veio o texto substitutivo em retorno à Casa iniciadora. Substitutivo éuma espécie de emenda parlamentar que propõe a substituição integral de uma proposição normativa em tramitação. Assim, o substitutivo apresentado pela Câmara dos Deputados promoveu alteração substancial ao texto encaminhado pelo Senado. Isso pode trazer alguns percalços ao trâmite.

Como se trata de um substitutivo, ao Senado caberá aprovar ou rejeitar a emenda. Não será mais possível alteração de conteúdo. Conforme dispõe o Regimento Interno do Senado Federal, em seu art. 287, um substitutivo é considerado uma série de emendas, sendo que a votação pode ser dar separadamente, por artigo, parágrafos, incisos, alíneas, itens, tudo, em correspondência ao texto original emendado. A votação do substitutivo de forma global ou por grupos de dispositivos é excepcional e depende de aprovação a requerimento formulado nesse sentido.

Assim, sendo, caso a votação do substitutivo se faça separadamente por cada dispositivo emendado, por óbvio que o tempo de tramitação será muito mais longo do que no caso de uma votação global.

4. Conclusões

Acreditamos, entretanto, que daqui em diante, não haverá alterações significativas, pois alguns institutos novos já estão consolidados em outros textos normativos ou pela doutrina, como é o caso do regime de empreitada integrada; da matriz de riscos; do credenciamento; da pré-qualificação; do sistema de registro de preços.

As propostas são excelentes e devem trazer melhores instrumentos de controle ao gato público, maior flexibilidade em relação a projetos especiais, e melhores instrumentos de planejamento da contratação.

Nesta nova série de textos que estamos iniciando, vamos abordar os pontos mais vanguardistas em termos de novidade, de modo que, ao ser sancionada pela Presidência da República, o aplicador já esteja preparado para enfrentar os novos desafios.