SOB A ÓTICA LEI 14.133/2021 É POSSÍVEL A PRORROGAÇÃO DOS PRAZOS DE EXECUÇÃO E DE VIGÊNCIA DO CONTRATO?

Na fase planejamento é que a Administração define o objeto da contratação, com quantitativo suficiente, características técnicas, modo de execução e prazos adequados, etc. Cabe destacar, ademais, que os prazos de execução e de vigência são cláusulas essenciais dos contratos, os quais também devem ser corretamente fixados, de acordo com as especificidades do objeto e na exata medida para permitir que o contratado execute a prestação regularmente e atenda satisfatoriamente a demanda pública apresentada.

Nesse sentido, impõe a Lei nº 14.133/2021:

“Art. 89. Os contratos de que trata esta Lei regular-se-ão pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, e a eles serão aplicados, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.

§ 1º Todo contrato deverá mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou sua lavratura, o número do processo da licitação ou da contratação direta e a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.

§ 2º Os contratos deverão estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, as obrigações e as responsabilidades das partes, em conformidade com os termos do edital de licitação e os da proposta vencedora ou com os termos do ato que autorizou a contratação direta e os da respectiva proposta.

(…)

Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam:

I – o objeto e seus elementos característicos;

II – a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor ou ao ato que tiver autorizado a contratação direta e à respectiva proposta;

III – a legislação aplicável à execução do contrato, inclusive quanto aos casos omissos;

IV – o regime de execução ou a forma de fornecimento;

V – o preço e as condições de pagamento, os critérios, a data-base e a periodicidade do reajustamento de preços e os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;

VI – os critérios e a periodicidade da medição, quando for o caso, e o prazo para liquidação e para pagamento;

VII – os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo, quando for o caso; (…)” (grifou-se)

É importante salientar, a propósito, que os prazos de vigência e de execução não se confundem[1]. O primeiro é o período de duração do contrato, ao passo que o prazo de execução é o tempo que o particular tem para executar o objeto e está, portanto, englobado no prazo de vigência, cabendo à Administração fixar tanto o seu início, que pode ou não coincidir com o prazo inicial de vigência, como o seu fim, em consonância com período necessário para a perfeita conclusão do objeto pelo particular, de modo a justamente evitar qualquer prejuízo às partes.

A respeito, apropriada a lição de Joel Niebhur:

“Como visto acima, o contrato é vigente a partir do momento em que ele está apto a produzir efeitos. Ele deixa de ser vigente quando não está mais apto a produzir efeitos, quando as partes já cumpriram as suas obrigações. Isso significa que o prazo de vigência estende-se do momento em que o contrato está apto a produzir efeitos até o momento em que as partes cumprem as suas obrigações.

Prazo de execução é o tempo determinado no contrato para que o contratado execute o seu objeto. Ora, o contratado deve executar uma prestação. O prazo de execução é o prazo que ele dispõe para executá-la.

O prazo de execução normalmente não se confunde com o prazo de vigência. Isso porque, via de regra, o contratado executa o seu objeto, cumpre a sua obrigação, e a Administração, contratante, dispõe de outro prazo para receber o objeto e realizar o pagamento.”^[2] (grifou-se)

Ainda, oportuno citar o que segue:

“Vê-se, portanto, que prazo de execução e de vigência não se confundem. Mas é fundamental compreender a função de cada um destes prazos. Didaticamente, Renato Geraldo MENDES explica que: ‘Normalmente o prazo de duração do contrato é maior do que o de execução do ‘E’, pois, após cumprir o ‘E’, a Administração deve receber, conferir e aceitar o encargo e, depois, realizar o pagamento do ‘R’, total ou a parcela remanescente. O prazo de execução, então, compreende o tempo necessário para executar o ‘E’, e o prazo do contrato, o tempo correspondente à execução do ‘E’ mais o necessário para cumprir o ‘R’”[3]

“O prazo de execução é prazo em que a atividade contratada (que pode ou não ser uma obra) efetivamente vai ser realizada, executada.

Já o prazo de vigência é o tempo que o contrato continua ‘valendo’, o que pode envolver outras obrigações acessórias, tais como a dever de confidencialidade, garantias contratuais, dentre outras, que perduram mesmo após o fim da atividade executada.

Seguindo essa lógica, o prazo de vigência pode ou não ser maior que o prazo de execução, enquanto o prazo de execução nunca poderá ser maior que o prazo de vigência.

Por fim, tanto o prazo de execução quanto o prazo de vigência podem ser estendidos pelas partes, sendo importante formalizar essa alteração por meio de aditivo contratual.”[4]

“O prazo de vigência de um contrato é o prazo que determina a duração do contrato, sempre de acordo com o crédito orçamentário estabelecido. Já o prazo de execução, por sua vez, é o prazo determinado para executar o objeto do contrato, ou seja, a tarefa que ele determina.

Por conta disso, o prazo de execução está dentro do prazo de vigência. Esse último contém o tempo para a execução, o recebimento e o pagamento referente ao projeto em questão.”[5]

Assim, o prazo de vigência é delimitado e composto pelo período necessário para a execução do objeto, seu recebimento e o respectivo pagamento, ou seja, é o prazo para que ambas as partes contratantes cumpram todas as obrigações assumidas. Deste modo, todo contrato formalizado pela Administração deve necessariamente ter prazos de execução e de vigência determinados.

E uma vez definidos os prazos contratuais e as demais cláusulas e obrigações, o ajuste celebrado deve ser fielmente cumprido por ambas as partes, que respondem cada qual pelas consequências de sua inadimplência, nos termos do que dispõe a Nova Lei de Licitações:

“Art. 115. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, e cada parte responderá pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.”

Apenas de modo excepcional, em face da ocorrência de um fato superveniente, é que existe a possibilidade de haver a alteração dos prazos contratuais, conforme elucida Marçal Justen Filho:

“1) A prorrogação propriamente dita dos prazos

Os prazos previstos nos contratos devem ser cumpridos fielmente pelas partes.

1.1) A obrigatoriedade geral dos prazos

Seja pelo princípio da obrigatoriedade das convenções, seja pela indisponibilidade dos interesses atribuídos ao Estado, seja pela isonomia, os termos contratuais devem ser respeitados.

O ato convocatório define os prazos para execução das prestações. As propostas são formuladas tendo em vista tais exigências. Se a execução de uma certa prestação poderia fazer-se em prazo mais longo, assim deveria constar do próprio ato convocatório.

1.2) A vedação à fixação de prazos insuficientes

Ao conceber as condições da contratação, a Administração tem o dever de formular estimativas adequadas e realistas.

Afinal, a exiguidade do prazo pode ser fator que desincentive a participação de eventuais interessados.

1.3) A excecionalidade da alteração dos prazos

A alteração dos prazos contratuais ofende os princípios fundamentais que norteiam as licitações e contratos administrativos. A prorrogação dos prazos contratuais somente pode ser admitida como exceção se verificados eventos supervenientes realmente graves e relevantes, que justifiquem o não-atendimento aos prazos inicialmente previstos”.[6] (grifou-se)

Então, se durante a fiscalização[7] contratual a Administração verifica que o objeto não vai ser totalmente executado dentro do prazo fixado, deve apurar os fatos e tomar as providências necessárias, seja para promover a prorrogação do prazo de execução (e de vigência, se necessário) mediante a autorização da autoridade competente pela celebração do contrato[8] e assinatura de termo aditivo, bem como para aplicar as sanções devidas aos responsáveis pelo atraso na execução.

E ainda que a Nova Lei de Licitações não contemple dispositivo semelhante ao §1º do art. 57 da Lei nº 8.666/1993 – que expressamente trata das hipóteses em que há a possibilidade de prorrogação dos prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega do objeto[9] – é certo que isso não pode constituir impeditivo para a alteração de referidos prazos quando a medida é necessária para permitir a conclusão do contrato e suprir a demanda pública. Do contrário, quaisquer eventos supervenientes que ensejassem a dilação desses prazos, poderia acabar obstaculizando a conclusão do contrato e, em última análise, frustrando o interesse público tutelado pela Administração, o que, sem dúvidas, não foi a intenção do legislador.