Combate a Cartéis em Licitações: Análise da Lei nº. 14.133/2021, Mecanismos de Prevenção e Detecção.  

Resumo:

Este artigo analisa os mecanismos de prevenção e combate a cartéis em licitações públicas, com foco na Lei nº 14.133/2021. São abordadas as diversas formas de conluio identificadas pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), as disposições legais pertinentes e as diretrizes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre governança. Estratégias comuns de cartelização, como propostas fictícias, supressão de propostas e divisão de mercado, são detalhadas. O estudo conclui com recomendações práticas para fortalecer a prevenção e detecção dessas práticas ilícitas, enfatizando a importância da governança, transparência, compliance e capacitação contínua dos agentes de contratação. A implementação dessas medidas é crucial para garantir a lisura dos certames e o uso eficiente dos recursos públicos.

Palavras-chave: Licitações; Cartel; Lei nº 14.133/2021; CADE; OCDE; Compliance; Governança; Prevenção; Detecção.

1. Introdução:

As licitações públicas, instrumentos essenciais para a aquisição de bens e serviços pela Administração Pública, representam um volume significativo de recursos e são fundamentais para a eficiência do Estado. No entanto, a integridade desses processos é frequentemente ameaçada por práticas anticoncorrenciais, com destaque para a formação de cartéis, que causam graves prejuízos ao erário e à sociedade. Na visão de Alexandre Barreto de Souza (SOUZA, 2021), “o cartel configura uma das mais sérias transgressões à ordem econômica, pois aniquila a competição e gera efeitos prejudiciais de longa duração.”. A Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLCA), representa um marco no combate a essas práticas, introduzindo mecanismos mais rigorosos de prevenção e punição.

Este estudo tem como objetivo analisar os dispositivos legais e normativos da NLLCA voltados para a identificação e prevenção de cartéis em licitações. Para tanto, serão exploradas as diferentes formas de conluio, com base nas orientações do CADE, e nas diretrizes internacionais da OCDE. Busca-se, assim, fornecer aos agentes de contratação elementos para aprimorar os mecanismos de controle e garantir a lisura dos processos licitatórios.

2. Fundamentação Legal e Normativa para o Combate a Cartéis em Licitações:

O cartel em licitações é definido como um acordo, explícito ou tácito, entre concorrentes (ou potenciais concorrentes) que visa eliminar ou restringir a competição em processos de contratação pública. Essa prática, considerada uma das mais graves infrações à ordem econômica, resulta em preços artificialmente elevados, menor qualidade dos bens e serviços adquiridos e, em última instância, em prejuízo ao interesse público (Cade, 2019, p. 11).

A Lei nº 14.133/2021, em consonância com os princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade, moralidade e eficiência (art. 5º), estabelece um arcabouço jurídico robusto para prevenir e reprimir a formação de cartéis. O art. 11, por exemplo, ao definir os objetivos do processo licitatório, destaca a necessidade de “assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto” (inciso I) e “evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis” (inciso IV). Tais preceitos são diretamente contrários aos efeitos danosos dos cartéis.

O art. 14 da NLLCA estabelece impedimentos para a participação em licitações, visando coibir a atuação de empresas que possam comprometer o caráter competitivo do certame. “A vedação à participação de empresas que possam comprometer a competição é uma medida preventiva essencial, que busca evitar que o conluio se instale no processo licitatório”, destaca Ronny Charles Lopes de Torres (2021, p. 215). O Art.17 reforça a transparência e a publicidade como elementos dissuasórios.

A lei prevê sanções administrativas severas no art. 155 para empresas que praticarem atos ilícitos, incluindo a declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública (inciso IV). Além disso, o art. 178 inseriu o art. 337-F no Código Penal, criminalizando a conduta de “fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou alienação de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente”, com pena de reclusão de 4 a 8 anos, e multa.

Complementarmente, a Lei nº 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência) estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e dispõe sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica. O CADE, autarquia federal vinculada ao Ministério da Justiça e Segurança Pública, é o órgão responsável por investigar e julgar administrativamente as práticas anticompetitivas, incluindo cartéis em licitações. Segundo Paula Forgioni (2015, p. 285), “a atuação do CADE é fundamental para a defesa da concorrência, pois o órgão possui expertise técnica e instrumentos legais para investigar e punir condutas anticompetitivas, como os cartéis”.

3. Estratégias Comuns de Cartelização em Licitações:

O CADE, em seu Guia Prático de Combate a Cartéis em Licitações, identifica diversas estratégias utilizadas por empresas para fraudar a competição. As mais comuns incluem:

1. Propostas Fictícias ou de Cobertura (Cover Bidding): Empresas conluiadas apresentam propostas com valores intencionalmente elevados ou com condições desfavoráveis, apenas para dar a aparência de competição legítima. Exemplo: Em uma licitação para compra de computadores, a empresa “A” (vencedora combinada) apresenta uma proposta de R$ 3.000,00 por unidade, enquanto as empresas “B” e “C” apresentam propostas de R$ 4.500,00 e R$ 5.000,00, respectivamente, sem intenção real de vencer.
2. Supressão ou Retirada de Propostas (Bid Suppression): Uma ou mais empresas se abstêm de apresentar propostas ou as retiram após a apresentação, reduzindo o número de concorrentes e aumentando as chances de vitória da empresa escolhida pelo cartel. Exemplo: Em uma licitação para obras, várias empresas se reúnem e decidem que apenas uma delas apresentará proposta, enquanto as demais se absterão.
3. Rodízio ou Revezamento de Empresas Vencedoras (Bid Rotation): As empresas participantes do cartel combinam previamente quem será a vencedora de cada licitação, revezando-se ao longo do tempo. Exemplo: Em uma série de licitações para fornecimento de material de escritório, as empresas “X”, “Y” e “Z” combinam que cada uma vencerá uma licitação, em sequência.
4. Divisão de Mercado (Market Allocation): As empresas dividem o mercado entre si, seja por área geográfica, tipo de produto ou serviço, ou órgão contratante, evitando competir entre si. Exemplo: Em licitações para serviços de limpeza em diferentes regiões de uma cidade, as empresas combinam que cada uma atuará em uma região específica, sem apresentar propostas para as demais.
5. Bloqueio em Pregões Presenciais: Embora a modalidade pregão presencial esteja sendo substituída pelo pregão eletrônico, ainda é relevante mencionar essa prática. O bloqueio ocorre quando empresas conluiadas dificultam ou impedem a participação de concorrentes não alinhados ao cartel, seja por meio de intimidação, obstrução física ou outras táticas.
6. Subcontratação Acordada: Empresas que participam de um cartel podem apresentar propostas de forma a garantir que a empresa “vencedora” (previamente definida pelo grupo) seja contratada e, posteriormente, subcontrate as demais empresas conluiadas. Essa subcontratação é parte do acordo anticompetitivo, e não uma decorrência natural do processo licitatório. Exemplo: Em uma licitação para a construção de uma rodovia, a empresa “A” é escolhida pelo cartel para vencer. As empresas “B”, “C” e “D” apresentam propostas com valores mais altos ou com condições desfavoráveis. Após a vitória da empresa “A”, esta subcontrata as empresas “B”, “C” e “D” para executar partes da obra, dividindo os lucros obtidos de forma ilícita, a partir de preços superfaturados. Essa prática garante que todas as empresas participantes do cartel se beneficiem, mesmo que apenas uma delas seja formalmente contratada pela Administração Pública.

Essas práticas, além de causarem prejuízos financeiros significativos à Administração Pública, comprometem a qualidade dos bens e serviços contratados e minam a confiança no processo licitatório.

4. Ferramentas de Detecção e Prevenção:

A detecção e o combate a cartéis em licitações exigem a utilização de diversas ferramentas e estratégias, tanto por parte dos órgãos de controle (como o CADE e o TCU) quanto pelos próprios órgãos contratantes.

4.1. Mecanismos de Detecção:

• Análise de Propostas: A comparação minuciosa das propostas apresentadas pode revelar indícios de conluio, como preços muito similares entre concorrentes, padrões de variação de preços idênticos, ou propostas com erros ou omissões semelhantes. Exemplo: Se várias empresas apresentam propostas com preços exatamente 10% acima do valor de referência, isso pode ser um indício de combinação prévia.
• Verificação de Comportamentos de Mercado: O acompanhamento do histórico de participação das empresas em licitações, seus padrões de vitória e derrota, e suas relações societárias pode revelar comportamentos suspeitos. Exemplo: Se uma empresa que sempre participava de licitações em determinada área deixa de apresentar propostas repentinamente, isso pode indicar supressão de propostas.
• Cruzamento de Informações Societárias: A análise da estrutura societária das empresas participantes pode identificar vínculos ocultos entre concorrentes, como sócios em comum, administradores compartilhados ou empresas coligadas.
• Utilização de Ferramentas Tecnológicas: Softwares de análise de dados (data analytics) e inteligência artificial podem ser utilizados para processar grandes volumes de informações de licitações, identificar padrões suspeitos e gerar alertas. Exemplo: Um software pode identificar automaticamente empresas que frequentemente participam das mesmas licitações e apresentam propostas com preços muito próximos.
• Canais de denúncia: Incentivar e facilitar o reporte de suspeitas

4.2. Programas de Compliance Público:

Um programa de compliance público eficaz é fundamental para prevenir a ocorrência de cartéis e outras irregularidades em licitações. Esse programa deve incluir, no mínimo:

• Código de Ética e Conduta: Estabelecer princípios e regras claras de conduta para os agentes públicos envolvidos em licitações.
• Treinamento e Capacitação: Promover a capacitação contínua dos agentes públicos sobre a legislação anticorrupção, as práticas de compliance e os mecanismos de detecção de cartéis.
• Controles Internos: Implementar controles internos robustos para garantir a lisura dos processos licitatórios, como a segregação de funções, a análise prévia de riscos e a auditoria interna.
• Gestão de Riscos: Identificar, avaliar e mitigar os riscos de ocorrência de cartéis em licitações.
• Canal de Denúncias: Criar um canal de denúncias seguro e confidencial para que servidores públicos, fornecedores e cidadãos possam reportar suspeitas de irregularidades.

A implementação de programas de compliance no setor público, mais do que uma tendência, consolida-se como um instrumento fundamental para a prevenção de ilícitos, com destaque para o combate a cartéis em licitações. A adoção de um programa de compliance público, estruturado e efetivo, demonstra o compromisso da Administração Pública com os pilares da ética, transparência e legalidade, elementos essenciais para a boa governança e a gestão eficiente dos recursos públicos.

Nesse contexto, a Portaria nº 57, de 4 de janeiro de 2019, do então Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU) – atual Controladoria-Geral da União –, representou um marco regulatório importante ao estabelecer diretrizes para a implementação de programas de integridade nos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. A referida portaria, ao detalhar os eixos estruturantes de um programa de integridade, como comprometimento da alta direção, análise de riscos, e monitoramento contínuo, fornece um roteiro prático para que as organizações públicas possam fortalecer seus mecanismos de prevenção e combate à corrupção e a outras irregularidades, incluindo a formação de cartéis.

5. O Papel da Governança na Prevenção de Cartéis:

A boa governança, tanto em órgãos públicos quanto em empresas estatais, desempenha um papel crucial na prevenção de cartéis em licitações. A governança eficaz estabelece estruturas e processos que promovem a transparência, a accountability e a integridade, reduzindo as oportunidades para condutas ilícitas. As diretrizes da OCDE para governança corporativa de empresas estatais, por exemplo, enfatizam a importância de:

• Clara Separação de Funções: Distinguir claramente as funções reguladoras do Estado (como a definição de políticas públicas e a fiscalização) das funções de propriedade (como a gestão de empresas estatais). Essa separação evita conflitos de interesse e reduz o risco de interferência indevida nas decisões, criando um ambiente menos propício para a formação de cartéis.
• Transparência e Accountability: Divulgar informações relevantes sobre as atividades das empresas estatais e dos órgãos públicos, incluindo dados sobre licitações, contratos e desempenho financeiro. A accountability (prestação de contas) garante que os gestores públicos sejam responsabilizados por suas decisões, incentivando a conduta ética e desestimulando práticas anticompetitivas.
• Políticas de Integridade: Implementar políticas de integridade eficazes, que incluam códigos de ética, canais de denúncia, treinamento e monitoramento, para prevenir a ocorrência de corrupção e outras irregularidades, das quais o cartel é um exemplo.

Nesse sentido, o Decreto nº 11.529, de 16 de maio de 2023, representa um avanço significativo ao instituir o Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo federal (SIPEF). O decreto define “integridade pública” como o “conjunto de arranjos institucionais que visam a fazer com que a Administração Pública não se desvie de¹ seu objetivo principal, que é entregar os resultados esperados pela² sociedade de forma adequada, imparcial e eficiente” (art. 2º, I). Essa definição, por si só, já demonstra a forte ligação entre integridade e a prevenção de práticas que prejudicam a competição em licitações, como os cartéis.

O SIPEF, coordenado pela Controladoria-Geral da União (CGU), estabelece princípios, diretrizes e mecanismos para a promoção da integridade em todos os órgãos e entidades do Poder Executivo federal, incluindo a obrigatoriedade de implementação de programas de integridade. Esses programas, conforme detalhado no decreto, devem abranger medidas como a gestão de riscos para a integridade, o estabelecimento de controles internos e a promoção da transparência ativa, elementos que, em conjunto, dificultam a ocorrência de conluios em licitações.

A governança, quando implementada e utilizada de maneira consistente e com resultados tangíveis, fomenta um ambiente de maior controle e clareza, contribuindo, dessa forma, para a prevenção de práticas que atentam contra a competição. A adoção das práticas de governança preconizadas pela OCDE, somada à implementação do SIPEF, fortalece a integridade dos processos licitatórios, dificulta a formação de cartéis e promove a confiança dos cidadãos na Administração Pública.

6. Recomendações e Boas Práticas para Agentes de Contratação

Para fortalecer a prevenção e o combate a cartéis em licitações, seguindo as diretrizes do CADE e dos órgãos de controle é recomendável a adoção das seguintes medidas:

1. Implementação de Programas de Compliance Público:
   • Ação: Desenvolver e implementar um programa de compliance público abrangente, seguindo as diretrizes da Portaria CGU nº 57/2019 e do Decreto nº 11.529/2023.
   • Responsável: Alta administração do órgão/entidade, com apoio de uma unidade de compliance dedicada.
2. Capacitação Contínua dos Agentes de Contratação:
   • Ação: Oferecer treinamentos regulares sobre a Lei nº 14.133/2021, a Lei nº 12.529/2011, técnicas de detecção de cartéis e boas práticas de compliance.
   • Responsável: Unidade de treinamento e desenvolvimento do órgão/entidade, em parceria com órgãos de controle (CADE, TCU) e escolas de governo.
3. Utilização de Ferramentas de Data Analytics:
   • Ação: Adquirir ou desenvolver softwares de análise de dados para monitorar licitações, identificar padrões suspeitos e gerar alertas.
   • Responsável: Unidade de tecnologia da informação do órgão/entidade, em parceria com a unidade de compras/licitações.
4. Cruzamento Sistemático de Informações:
   • Ação: Estabelecer rotinas para cruzar informações de diferentes fontes, como dados cadastrais de empresas, histórico de participação em licitações, informações de órgãos de controle (CADE, TCU, Receita Federal) e dados de mercado. O objetivo é identificar possíveis vínculos entre empresas, comportamentos atípicos e outros indícios de conluio.
   • Responsável: Unidade de compras/licitações, com apoio da unidade de tecnologia da informação e, se houver, de uma unidade de inteligência ou investigação.
5. Fortalecimento dos Mecanismos de Controle Interno:
   • Ação: Revisar e aprimorar os controles internos relacionados ao processo licitatório, com foco na prevenção de fraudes e conluios. Isso inclui a segregação de funções (quem elabora o edital não deve ser o mesmo que julga as propostas, por exemplo), a análise prévia de riscos em cada etapa do processo, a definição de alçadas de aprovação e a realização de auditorias periódicas.
   • Responsável: Unidade de controle interno do órgão/entidade, em parceria com a unidade de compras/licitações e a alta administração.
6. Promoção da Transparência Ativa:
   • Ação: Divulgar, de forma proativa e em linguagem clara, informações sobre as licitações em andamento e concluídas, incluindo editais, atas, propostas, resultados e contratos. A transparência dificulta a ação de cartéis, pois expõe as práticas das empresas à fiscalização da sociedade e dos órgãos de controle.
   • Responsável: Unidade de comunicação/transparência do órgão/entidade, em parceria com a unidade de compras/licitações.
7. Criação de Canais de Denúncia Eficazes:
   • Ação: Estabelecer canais de denúncia seguros, confidenciais e de fácil acesso para que servidores, fornecedores, cidadãos e outros stakeholders possam reportar suspeitas de cartel ou outras irregularidades em licitações. É fundamental garantir o anonimato do denunciante e a proteção contra retaliações.
   • Responsável: Unidade de ouvidoria ou compliance do órgão/entidade.
8. Cooperação com Órgãos de Controle:
   • Ação: Estabelecer canais de comunicação e cooperação com o CADE, o TCU, o Ministério Público e outros órgãos de controle para troca de informações, denúncias e ações conjuntas de combate a cartéis.
   • Responsável: Alta Administração

7. Conclusão

A Lei nº 14.133/2021 representa um avanço significativo no combate aos cartéis em licitações públicas no Brasil, fornecendo um arcabouço legal mais robusto e instrumentos mais eficazes para a prevenção e a punição dessas práticas ilícitas. No entanto, a mera existência da lei não é suficiente. A efetiva aplicação dos mecanismos previstos na NLLCA, combinada com a adoção de boas práticas de governança, compliance e gestão de riscos, é fundamental para garantir a lisura dos certames, a proteção do interesse público e o uso eficiente dos recursos públicos.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido fundamental para reforçar a importância da aplicação rigorosa da Lei nº 14.133/2021 e de seus princípios, bem como para orientar os órgãos e entidades da Administração Pública na adoção de medidas preventivas e repressivas contra cartéis._ A atuação integrada dos órgãos de controle, a capacitação contínua dos agentes de contratação, o engajamento da sociedade civil e a utilização de ferramentas tecnológicas são elementos-chave para o sucesso dessa empreitada. Em última análise, o combate aos cartéis em licitações é um esforço contínuo que exige vigilância constante e aprimoramento permanente das práticas de gestão, posto que a luta contra a corrupção e a fraude em licitações é uma atividade constante que necessita do comprometimento de todos os atores.

Referências Bibliográficas:

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• BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021.
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• CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA (CADE). Guia Prático para Agentes de Contratação – Combate a Cartéis em Licitações. Brasília: CADE, Disponível em: www.cade.gov.br. Acesso em: 11/03/2025.
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