Resumo:
A Lei nº 14.442/2022 alterou o cenário das contratações de serviços de administração, gerenciamento, emissão e fornecimento de vale-alimentação e refeição, sobretudo para as entidades do Sistema S, que mantêm empregados celetistas e podem aderir ao Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT). A norma proibiu a prática de deságio e reforçou a natureza pré-paga do benefício, exigindo que as contratações considerem novos critérios de julgamento e mecanismos para manter a competitividade. Este artigo examina os desafios introduzidos pela lei, destacando o impacto sobre o modelo tradicional de licitação, a necessidade de incorporar critérios adicionais de desempate, a adoção de credenciamento e a observância das disposições da Lei nº 14.133/2021 de forma subsidiária aos Regulamentos de Licitações e Contratos das entidades do Sistema S. A análise é apoiada em acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU), que elucidam as adaptações necessárias às entidades do Sistema S.
1. Introdução
A contratação de serviços de administração e fornecimento de vale-alimentação e refeição sempre desempenhou um papel central na rotina das empresas. Historicamente, esses processos licitatórios privilegiavam a maior vantagem econômica por meio da competição ampla entre fornecedores, frequentemente utilizando o critério do menor preço ou da menor taxa administrativa. Nesse contexto, não era incomum a prática de deságio (taxas negativas) como estratégia para vencer licitações, resultando em custos reduzidos para as entidades contratantes.
Com a publicação da Lei nº 14.442/2022, a lógica dessas contratações sofreu uma inflexão significativa. A nova legislação, ao vedar o deságio e impor a manutenção da natureza pré-paga do auxílio-alimentação, exige que os gestores revisem cuidadosamente a formatação dos editais, os critérios de julgamento e as ferramentas de desempate. O objetivo central passa a ser assegurar, simultaneamente, a ampla competitividade e o fiel cumprimento das normas, evitando empates artificiais e práticas contrárias ao espírito da lei.
A pertinência do tema e a relevância das adequações emergem de recentes decisões dos órgãos de controle externo, notadamente o Tribunal de Contas da União (TCU). Por meio de acórdãos emblemáticos, essas Cortes de Contas analisaram casos concretos de licitações realizados por entidades do Sistema S, inscritas no PAT, como possuidoras de empregados celetistas, oferecendo orientações sobre a legalidade, a competitividade, a isonomia e a economicidade nessas contratações.
Este artigo tem como objetivo apresentar e discutir os desafios impostos pela Lei nº 14.442/2022, bem como sistematizar as principais orientações decorrentes dos acórdãos do TCU. Busca-se oferecer um conjunto de subsídios técnicos para que as entidades do Sistema S possam reformular seus procedimentos licitatórios, adequando-se às novas diretrizes legais e jurisprudenciais, assegurando a integridade do processo, a manutenção da competitividade e a vantajosidade na contratação dos serviços de vale-alimentação e refeição.
2. Contexto Normativo: A Lei nº 14.442/2022 e o Programa de Alimentação do Trabalhador
O Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) foi instituído pela Lei nº 6.321, de 14 de abril de 1976, regulamentado pelo Decreto nº 10.854, de 10 de novembro de 2021, e complementado pelas disposições da Portaria MTP/GM nº 672, de 8 de novembro de 2021. Voltado prioritariamente aos trabalhadores de baixa renda, o PAT é gerido conjuntamente pelo Ministério do Trabalho e Previdência, a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Economia, e o Ministério da Saúde, com o objetivo de melhorar as condições nutricionais, de saúde e de produtividade desses trabalhadores[i].
A Lei nº 14.442/2022 estabeleceu um novo marco regulatório no fornecimento de auxílio-alimentação ao empregado, no setor privado e consequentemente nas entidades parestatais. Essas entidades, que incluem, entre outras, SESC, SENAI, SENAC, SENAR, SESI, SEBRAE e SESCOOP, adotam o regime celetista para contratação de seu pessoal, inscrevendo-se no PAT com vistas a garantir benefícios de alimentação de forma regular e vantajosa.
A principal inovação da lei é a vedação de práticas que anteriormente eram comuns no mercado. Destaca-se a proibição de ofertas com taxa negativa (deságio), que alterou substancialmente a dinâmica das contratações. Se antes o critério “menor preço” assegurava a competição a partir da redução das taxas, com a possibilidade inclusive de lances negativos, agora essa estratégia desaparece, exigindo mecanismos alternativos para garantir a competitividade:
A Lei nº 14.442/2022 também reforçou a necessidade de manutenção da natureza pré-paga do auxílio-alimentação. Ou seja, o valor correspondente ao benefício deve ser efetivamente disponibilizado ao empregado antes ou no início do período laborativo a que se refere, impedindo que o empregador estabeleça prazos de repasse ou pagamento que desvirtuem esse caráter antecipado. Essa obrigação legal impõe que a entidade contratante assegure o aporte prévio de recursos, não devendo transferir à contratada (a administradora do vale-alimentação) a responsabilidade de financiar o benefício com recursos próprios.
Assim, a lei inaugurou uma nova lógica: não se pode mais obter vantagens econômicas por meio de deságio, tampouco postergar o pagamento ao fornecedor, transferindo a ele o ônus do financiamento do benefício. A competitividade não desapareceu, mas sua natureza se transformou, demandando novos critérios qualitativos e quantitativos, bem como a adoção de modelos contratuais, tais como o credenciamento.
3. Desafios para as Entidades do Sistema S diante da Nova Realidade
3.1. O Fim do Deságio e a Competitividade
A proibição do deságio colocou fim a uma prática bastante difundida nas licitações de vale-alimentação: a redução das taxas administrativas a níveis negativos, o que muitas vezes assegurava a vitória do licitante com o menor custo nominal. Sem esse recurso, os certames tendem a convergir para propostas muito semelhantes, frequentemente resultando em empates técnicos ou de preços. Isso requer que o gestor introduza critérios adicionais para diferenciar as propostas de maneira justa, objetiva e transparente.
3.2. Critérios de Julgamento e Desempate
O Novo Regulamento de Licitações e Contratos das entidades do Sistema S oferece um arcabouço flexível para estabelecer critérios objetivos de julgamento. Contudo, ao estabelecer a impossibilidade da adoção de taxa negativa, a Lei 14.442/2022 sugere a necessidade de adoção de critérios qualitativos, como amplitude da rede credenciada, qualidade da plataforma de gestão, segurança da informação e atendimento ao usuário. Esses critérios devem ser complementados por mecanismos de desempate gradativos, evitando-se o sorteio como única solução.
3.3. Necessidade de Aporte Prévio e Ajustes no Fluxo Financeiro
A natureza pré-paga do auxílio-alimentação exige que o empregador disponibilize o valor aos empregados antes de seu uso. Caso a entidade tente postergar o pagamento à empresa contratada, forçando-a a antecipar recursos para o abastecimento dos cartões, descumprirá a lei. Dessa forma, as entidades do Sistema S precisarão replanejar seu fluxo de caixa, garantindo o aporte prévio de valores e, se necessário, exigindo garantias para a realização do credenciamento ou da licitação.
5. Decisões dos órgãos de Controle sobre o Tema:
5.1. Acórdão 2278/2024:
O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão nº 2278/2024-Plenário, relatado pelo Ministro Antonio Anastasia em 23 de outubro de 2024, analisou o Credenciamento nº 5/2023 promovido por uma entidade do Sistema S. A decisão trouxe à luz uma irregularidade significativa: a inclusão de cláusula no edital que permitia a carga dos cartões de vale-alimentação antes do aporte financeiro correspondente pelo empregador. Tal prática, além de descaracterizar a natureza pré-paga do benefício, infringia os incisos II e III do art. 3º da Lei nº 14.442/2022.
O Acórdão conferiu ao tema uma relevância que transcende o caso concreto, ao estabelecer diretrizes aplicáveis a futuras contratações realizadas pelas entidades do Sistema S. O Tribunal reforçou a necessidade de estrita observância à Lei nº 14.442/2022, especialmente no que tange à preservação da natureza pré-paga do auxílio-alimentação. Esse alinhamento é crucial para garantir a conformidade legal e a segurança jurídica nas contratações, elementos indispensáveis para o fortalecimento das práticas administrativas.
Entre as irregularidades apontadas, destacou-se a exigência de que a contratada utilizasse recursos próprios para custear o benefício de forma antecipada. Essa prática não apenas violava o disposto na legislação, mas também restringia a competitividade do certame, ao limitar a participação a empresas especializadas exclusivamente no nicho de auxílio-alimentação, que não estão sujeitas a determinadas exigências regulamentares do Banco Central. Essa restrição impactava negativamente a amplitude e a isonomia do processo licitatório.
Em resposta às constatações, o TCU determinou que a entidade se abstivesse de prorrogar contratos celebrados em desconformidade com a norma. Além disso, recomendou a adoção de medidas corretivas para prevenir a repetição de irregularidades em futuros credenciamentos. O Acórdão, ao traduzir as recomendações em diretrizes claras e aplicáveis, consolidou um marco normativo que assegura maior conformidade às disposições legais e promove práticas contratuais mais alinhadas aos princípios do interesse público e da eficiência administrativa.
5.2. Acórdão nº 459/2023:
No Acórdão nº 459/2023-Plenário, o Tribunal de Contas da União (TCU) apresentou importantes recomendações destinadas a garantir a conformidade nas contratações de serviços de administração de benefícios de alimentação, destacando a relevância da observância rigorosa das disposições previstas na Lei nº 14.442/2022 e dos princípios basilares da administração pública. O Tribunal enfatizou que as práticas contratuais devem primar pela transparência, pela ampla competitividade e pela manutenção da natureza pré-paga do benefício, assegurando a integridade e a regularidade das contratações.
O Tribunal constatou que, no caso em tela, práticas irregulares, como a exigência de custeio antecipado por parte das empresas contratadas sem o aporte correspondente pelo contratante, comprometiam a natureza pré-paga do benefício alimentação, conforme preconizado pela Lei nº 14.442/2022. Tal irregularidade, além de configurar desrespeito à legislação, pode restringir a competitividade ao limitar a participação de empresas no certame, promovendo concentração de mercado e favorecendo determinados fornecedores em detrimento de outros.
No Acórdão, o TCU destacou a importância de que as contratações de serviços de administração de benefícios de alimentação sejam conduzidas de maneira a garantir a ampla publicidade dos editais, a aplicação de critérios objetivos de seleção e o respeito à isonomia entre os concorrentes. O credenciamento foi recomendado como uma alternativa viável e eficaz para esse tipo de contratação, uma vez que possibilita a participação simultânea de vários fornecedores que atendam aos requisitos previamente estabelecidos, além de promover flexibilidade no atendimento às demandas dos beneficiários finais.
Outro ponto crucial abordado pelo TCU foi a necessidade de salvaguardar os recursos públicos e assegurar a eficiência na gestão dos contratos, recomendando à entidade a adoção de cláusulas que estabeleçam claramente as obrigações contratuais, os critérios de descredenciamento e a distribuição objetiva das demandas. O Tribunal reforçou que tais medidas são essenciais para garantir que os serviços contratados atendam aos princípios de economicidade e eficiência.
Ademais, o Tribunal orientou que as contratações sejam estruturadas com base em estudos prévios de viabilidade técnica e econômica, avaliando os riscos associados e os benefícios potenciais de cada modelo adotado. Esse cuidado visa assegurar que os contratos sejam ajustados às necessidades institucionais e que estejam em conformidade com os objetivos de interesse público.
Assim, o Acórdão nº 459/2023-Plenário serve como uma diretriz clara para que as entidades contratantes do Sistema S e demais órgãos públicos ajustem seus procedimentos e evitem irregularidades, contribuindo para maior segurança jurídica e efetividade na administração de contratos voltados ao gerenciamento de benefícios de alimentação. A decisão consolida o entendimento de que as contratações nessa área devem refletir um alinhamento rigoroso às exigências legais e aos interesses públicos, promovendo um ambiente de contratações mais justo e transparente.
6. Credenciamento como Solução Alternativa
Em determinadas situações, a impossibilidade de se obter diferenças substanciais de preço entre as propostas apresentadas recomenda a utilização do procedimento auxiliar de credenciamento, o qual possibilita a qualificação simultânea de diversas empresas, desde que atendam aos requisitos mínimos estabelecidos no edital, conferindo aos beneficiários a liberdade de escolha entre os prestadores. Tal solução, reconhecida como adequada pelo Tribunal de Contas da União em casos análogos, promove maior pluralidade no processo licitatório e previne empates artificiais, preservando a competitividade com base em critérios distintos do mero preço.
Historicamente, o credenciamento já era prática consolidada em diversas entidades da administração pública, embora carecesse de previsão expressa na antiga Lei de Licitações. Em tais circunstâncias, sua aplicação dependia de regulamentações específicas, como a Instrução Normativa nº 5/2017, editada pelo então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. No contexto das entidades do Sistema S, o credenciamento também era adotado como prática, mas sem previsão explícita em seus regulamentos, com exceção do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), que já contemplava essa possibilidade.
No contexto da Lei Geral de Licitações, o credenciamento foi formalmente introduzido pelo art. 79 da Lei nº 14.133/2021, que o define como procedimento auxiliar de contratação, adequado para situações que envolvam contratações paralelas e não excludentes, seleção pautada na escolha do beneficiário final e mercados de natureza fluida. A operacionalização desse instituto foi regulamentada pelo Decreto nº 11.878/2024, que estabelece diretrizes para a divulgação contínua do edital, possibilita o ingresso permanente de novos interessados e assegura a padronização das condições contratuais, garantindo maior transparência e acessibilidade ao processo licitatório.
Com a previsão explícita na nova legislação geral de licitações, o credenciamento foi formalmente incorporado aos regulamentos internos das demais entidades do Sistema S, a exemplo do Serviço Social do Transporte (SEST) e do Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (SESCOOP). Esses normativos estabelecem diretriz que garantem a ampla publicidade ao processo de credenciamento, a uniformidade das condições contratuais, critérios objetivos para eventual descredenciamento e mecanismos para a distribuição equitativa da demanda entre os credenciados.
A harmonização entre a legislação geral e os regulamentos das entidades do Sistema S reflete uma convergência de interesses que fortalece o alinhamento aos princípios do interesse público, da eficiência administrativa e da economicidade. Além disso, a adoção do credenciamento como instrumento para a contratação de empresas especializadas no gerenciamento de vale-alimentação e vale-refeição, além de constituir uma prática recomendável para as entidades do Sistema S, atende às diretrizes e orientações emanadas pelos órgãos de controle, conferindo maior segurança jurídica e transparência às contratações realizadas no âmbito dessas entidades.
Conforme o entendimento exarado no Acórdão nº 459/2023, a adoção do credenciamento destaca-se como uma alternativa eficaz para as contratações, permitindo a participação simultânea de diversos fornecedores que atendam aos requisitos previamente estabelecidos. Essa modalidade proporciona maior dinamismo aos processos de contratação, ampliando a competitividade e assegurando que as demandas sejam atendidas de forma flexível e eficiente, em consonância com os princípios da isonomia e da eficiência administrativa.
6. Conclusão
A Lei nº 14.442/2022 representa um divisor de águas no modelo de contratação de vale-alimentação e refeição, impondo às entidades do Sistema S a necessidade de reavaliar e ajustar seus processos licitatórios. A proibição do deságio modificou profundamente a dinâmica competitiva, exigindo a adoção de critérios qualitativos e objetivos, enquanto a obrigatoriedade de manter a natureza pré-paga do benefício impõe o aporte prévio de recursos, afastando práticas que sobrecarreguem a contratada.
Os acórdãos do TCU fornecem diretrizes valiosas para guiar essas adaptações. Ao reforçar a importância de assegurar ampla competitividade, evitar empates injustificados e garantir o cumprimento estrito da legislação, essas decisões servem de referência para que as entidades do Sistema S elaborem editais mais consistentes, contemplem a possibilidade de credenciamento e fortaleçam a governança sobre a concessão do auxílio-alimentação.
Por fim, observa-se que a jurisprudência e o entendimento sobre a Lei nº 14.442/2022 exigem o monitoramento contínuo e capacidade de ajustes dinâmicos. As entidades do Sistema S devem adotar uma postura proativa, aperfeiçoando procedimentos internos, dialogando com o mercado, revisando regulamentos e fortalecendo a capacitação de suas equipes, assegurando que as contratações sejam realizadas de forma eficiente, transparente, competitiva e conforme a nova lógica imposta pelo ordenamento jurídico.
Referências
BRASIL. Lei nº 14.442, de 2 de setembro de 2022. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/L14442.htm. Acesso em: 10 dez. 2024.
BRASIL. Decreto nº 10.854, de 10 de novembro de 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/decreto/D10854.htm. Acesso em: 10 dez. 2024.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 10 dez. 2024.
BRASIL. Decreto nº 11.878, de 4 de abril de 2024. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2024/decreto/D11878.htm. Acesso em: 10 dez. 2024.
BRASIL. Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017. Disponível em: https://www.in.gov.br. Acesso em: 10 dez. 2024.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2278/2024 – Plenário. Relator: Ministro Antonio Anastasia. Brasília, DF, 23 out. 2024. Disponível em: https://pesquisa.tcu.gov.br/. Acesso em: 10 dez. 2024.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 459/2023 – Plenário. Relator: Ministro Augusto Nardes. Brasília, DF, 5 fev. 2023. Disponível em: https://pesquisa.tcu.gov.br/. Acesso em: 10 dez. 2024.
[i] Brasil. Ministério do Trabalho e Emprego. Disponível em: https://www.gov.br/trabalho-e-emprego/pt-br/servicos/empregador/programa-de-alimentacao-do-trabalhador-pat. Acesso em dez 24.