Governança e Integridade no Sistema S: Fortalecendo as Contratações

Resumo: O Sistema S, composto por entidades como SESI, SENAI, SESC e SENAC, desempenha um papel crucial no desenvolvimento social e econômico brasileiro. Gerindo recursos públicos para promover educação profissional e serviços sociais, o Sistema S necessita de mecanismos robustos de governança e integridade, especialmente em seus processos de contratação. Este artigo analisa a importância de programas de integridade para fortalecer as contratações no âmbito do Sistema S. Explora-se o conceito de programas de integridade, seus elementos essenciais (como códigos de ética, controles internos e transparência), os benefícios de sua implementação (credibilidade, eficiência, redução de riscos) e os desafios para sua efetiva aplicação. Conclui-se que o investimento em governança e integridade nas contratações é fundamental para assegurar a eficácia, a transparência e a sustentabilidade do Sistema S, fortalecendo sua missão institucional e a confiança da sociedade.

1. Introdução:

O Sistema S, que congrega instituições como o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), o Serviço Social do Comércio (SESC), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e o Serviço Social da Indústria (SESI), constitui um pilar fundamental para o desenvolvimento do Brasil. Atuando como serviços sociais autônomos, essas entidades mobilizam recursos públicos significativos para fomentar a educação profissional, a assistência social, a cultura e o lazer, impactando positivamente milhões de brasileiros. Em face da relevância de sua atuação e da gestão de recursos de natureza pública, o Sistema S está sujeito a um escrutínio crescente em relação à sua governança e à integridade de seus processos, em particular, nas contratações de bens e serviços, prova disso, são as inúmeras recomendações dos órgãos de controle neste sentido.

Nesse contexto, a adoção de práticas robustas de governança e a implementação de programas de integridade nas contratações não se configuram como meros opcionais, mas sim como imperativos estratégicos. A ausência de mecanismos eficazes de controle e integridade pode expor o Sistema S a riscos como a corrupção, o desperdício de recursos e a baixa qualidade dos serviços prestados, comprometendo sua credibilidade e a consecução de seus objetivos institucionais. Por outro lado, contratações pautadas pela integridade e pela transparência fortalecem a confiança da sociedade, otimizam a alocação de recursos e asseguram que o Sistema S cumpra sua missão com excelência e ética.

O presente artigo tem como objetivo analisar a importância da governança e dos programas de integridade para o fortalecimento das contratações no Sistema S. Para tanto, exploraremos o conceito de programas de integridade, detalharemos seus elementos essenciais, discutiremos os benefícios de sua adoção e abordaremos os desafios e estratégias para sua implementação efetiva. Busca-se, assim, contribuir para o aprimoramento da gestão e da integridade no Sistema S, visando contratações cada vez mais eficientes, transparentes e alinhadas com o interesse coletivo.

2. O que são Programas de Integridade e Governança em Contratações?

Para compreendermos a essência dos Programas de Integridade e Governança em contratações, é fundamental iniciarmos pelas definições dos conceitos que os compõem. Comecemos pela integridade, que em sua essência, transcende a mera conformidade legal, abrangendo a conduta ética e a adesão a princípios morais sólidos. Nesse sentido, Lewis (2001) expressa de forma concisa a dimensão intrínseca da integridade, ao afirmar que é “fazer a coisa certa, mesmo quando ninguém está olhando”. Essa perspectiva captura a ideia de que a ação íntegra é motivada por convicção ética interna, e não por imposição externa.

Em linha com essa visão, Williams (1981) complementa, enfatizando a “integridade como uma adesão consistente a princípios éticos pessoais”, ressaltando a importância dos valores individuais na construção do conceito de integridade. O autor sublinha que a integridade se manifesta como um compromisso ativo e contínuo com valores éticos internalizados, que orientam a conduta do indivíduo de forma consistente.

No contexto específico das contratações públicas, e particularmente no âmbito do Sistema S, a integridade assume uma relevância ainda mais proeminente. A Organização das Nações Unidas (ONU, 2018), por meio do seu Comitê de Peritos em Administração Pública, define a integridade no setor público como a “honestidade e confiabilidade dos servidores públicos na execução de suas tarefas”. Essa definição direciona o foco para a conduta dos agentes públicos, destacando que a integridade na gestão de recursos públicos está intrinsecamente ligada aos valores e princípios éticos que norteiam a atuação dos servidores.

Assim, a integridade, no contexto das contratações do Sistema S, não se esgota no mero cumprimento formal de normas e procedimentos. Ela implica a internalização de valores éticos como honestidade, transparência, responsabilidade e imparcialidade, que devem guiar a conduta de todos os atores envolvidos nos processos de contratação, desde o planejamento até a execução e fiscalização dos contratos.

Paralelamente ao conceito de integridade, a governança emerge como um sistema fundamental para assegurar a direção, o monitoramento e o incentivo às organizações. O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC, 2024) a define como “o sistema pelo qual as organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas”. Essa definição do IBGC abrange a complexidade das relações e instâncias de poder dentro de uma organização, destacando a importância da coordenação e do alinhamento entre os diversos atores.

Em consonância, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2004) define governança como “a estrutura pela qual as empresas são dirigidas e controladas”, especificando a distribuição de direitos e responsabilidades entre os participantes e as regras para a tomada de decisões. Essa perspectiva da OCDE enfatiza o aspecto estrutural da governança, como um arcabouço que define papéis, responsabilidades e fluxos decisórios.

No âmbito da administração pública brasileira, o Decreto nº 9.203 (BRASIL, 2017) define a governança pública como o “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”. Essa definição legal direciona o conceito de governança para o contexto específico do setor público, ressaltando seu papel na condução de políticas públicas e na entrega de serviços à sociedade, com foco em liderança, estratégia e controle.

Partindo dessa definição de governança pública, é importante ressaltar sua relevância que transcende o cenário estritamente estatal, alcançando também o setor privado. No caso específico das entidades do Sistema S, a adoção de boas práticas de governança não é apenas recomendável, mas uma questão de sustentabilidade do próprio negócio. Uma gestão eficiente e transparente, alinhada aos princípios da boa governança, é fundamental para viabilizar o atendimento de suas áreas finalísticas, em observância ao princípio da legitimidade. Embora o Decreto nº 9.203 esteja formalmente direcionado às entidades da administração pública federal, suas diretrizes são plenamente aplicáveis às entidades parestatais como as do Sistema S, servindo como um valioso referencial para aprimorar sua gestão.

É precisamente nesse contexto da importância da governança, tanto pública quanto na sua aplicação ao Sistema S, que os Programas de Integridade se tornam instrumentos essenciais para fortalecer as contratações dessas entidades. Ao integrar os princípios da integridade em um sistema robusto de governança, as entidades do Sistema S podem assegurar que os recursos públicos sejam utilizados não apenas de forma legal e eficiente, mas também ética e em prol da sua missão institucional. A governança, portanto, fornece a estrutura e os mecanismos para que a integridade seja efetivamente praticada e monitorada em todos os processos de contratação.

3. Elementos Essenciais de Programas de Integridade para Contratações no Sistema S:

No âmbito dos serviços sociais autônomos, entidades como o SESI, SENAI, SESC e SENAC, detêm autonomia para regulamentar seus processos de contratação, frequentemente por meio de instrumentos normativos próprios. Embora possuam essa autonomia regulamentar, é crucial notar que o arcabouço normativo dessas entidades invariavelmente se ancora na Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos, atualmente a Lei nº 14.133/2021 (Brasil, 2021), bem como nas orientações e diretrizes emanadas dos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU). Essas referências normativas e orientações exercem impacto direto sobre o dever e o poder de agir do Sistema S no âmbito das contratações. Adicionalmente, as práticas de mercado também influenciam significativamente os modelos de contratação adotados, considerando a natureza híbrida dos serviços sociais autônomos, que, embora entidades de direito privado, gerenciam recursos de origem pública.

Um marco importante nesse contexto é a Lei nº 14.133/2021 (Brasil, 2021), que estabeleceu a obrigatoriedade de programas de integridade para determinadas contratações públicas. Em consonância com essa tendência, os serviços sociais autônomos seguiram essa diretriz, incorporando em seus regulamentos de contratações a exigência de Programas de Integridade. Em sua maioria, esses regulamentos preveem em seu artigo 22 a possibilidade de inclusão, nos editais de licitação e nos processos de contratações diretas, da exigência de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor, notadamente em contratações de grande vulto ou complexidade.

O parágrafo único do artigo 22 do Regulamento do SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, 2024) define o programa de integridade, no âmbito de uma pessoa jurídica, como “o conjunto de mecanismos e procedimentos internos de conformidade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes, com o objetivo de prevenir, detectar e sanar desvios, fraudes, e atos ilícitos, fomentando a manutenção de uma cultura de integridade no ambiente organizacional.”

Embora os Regulamentos de Contratações do Sistema S direcionem a implementação de programas de integridade, importa ressaltar que o artigo 2º do Regulamento de Contratações dessas entidades estabelece a integridade como um princípio matriz (LOPES, 2024). Essa designação implica que a integridade não deve ser apenas uma exigência imposta às empresas licitantes, mas também um valor fundamental a ser fomentado e internalizado pelas próprias entidades que compõe o Sistema S, como parte integrante da governança das contratações. Assim, a integridade se manifesta tanto como um critério exigível das empresas que desejam contratar com o Sistema S quanto como um componente essencial a ser implementado e cultivado pelas próprias entidades.

Nesse contexto, é relevante observar que os Regulamentos de Contratações do Sistema S, em geral, fornecem diretrizes para a implementação de programas de integridade, mas não detalham exaustivamente os pilares fundamentais que conferem robustez e efetividade a um programa de integridade, permitindo que as entidades do Sistema S avancem na construção de uma cultura de ética e transparência em suas contratações.

Um programa de integridade, para ser eficaz e robusto, deve se pautar em pilares bem definidos. A Controladoria-Geral da União (CGU, 2015) preconiza que um programa de integridade deve se estruturar em, pelo menos, cinco pilares fundamentais:

1. Comprometimento e apoio da alta direção: Este pilar essencial reflete a necessidade de a alta gestão da entidade demonstrar, de forma inequívoca e contínua, seu comprometimento com a ética, a integridade e a prevenção da corrupção. O “tom no topo” é crucial para disseminar uma cultura de integridade em toda a organização.
2. Instância Responsável: A designação de uma área ou indivíduo específico responsável pela implementação, coordenação e monitoramento do programa de integridade é fundamental para garantir a sua efetividade e continuidade. Essa instância deve possuir autonomia e recursos adequados para o desempenho de suas funções.
3. Análise de Perfil de Riscos de Integridade: A identificação, análise e avaliação dos riscos de fraude, corrupção e outros desvios éticos aos quais a organização está exposta, especialmente em seus processos de contratação, é um passo crucial para direcionar as ações de prevenção e controle do programa.
4. Regras e Instrumentos de Integridade: Este pilar abrange o conjunto de normas, políticas, procedimentos e instrumentos internos que formalizam o compromisso da organização com a integridade e orientam a conduta de seus colaboradores e demais partes interessadas. Isso inclui o Código de Ética e Conduta, políticas específicas, manuais de procedimentos, etc. A Controladoria-Geral da União (CGU, 2015) detalha diversos instrumentos que podem compor um programa de integridade eficaz.
5. Monitoramento Contínuo: A implementação de mecanismos de monitoramento e auditoria para verificar a efetividade do programa de integridade, identificar lacunas, avaliar o cumprimento das normas e promover a melhoria contínua é essencial para garantir a sustentabilidade e a relevância do programa ao longo do tempo.

4. Mecanismos do Programa de Integridade:

4.1. Código de Ética e Conduta:

O Código de Ética e Conduta é um documento formal que estabelece os princípios, valores e padrões de comportamento esperados de todos os colaboradores, gestores e demais partes interessadas que atuam em nome da entidade do Sistema S. No contexto das contratações, o código deve abordar temas como conflito de interesses, recebimento de presentes e hospitalidades, uso de informações privilegiadas, combate à corrupção e à fraude, e a importância da transparência e da imparcialidade nos processos. Um código de ética bem elaborado serve como um guia para a tomada de decisões éticas e contribui para a criação de uma cultura de integridade. Sua efetividade depende de ampla divulgação, treinamento e do exemplo dado pela alta direção.

4.2. Mapeamento e Avaliação de Riscos de Integridade:

O mapeamento e a avaliação de riscos de integridade são processos sistemáticos que visam identificar, analisar e priorizar os riscos de fraude, corrupção e outros desvios éticos que podem afetar as contratações do Sistema S. Essa análise deve considerar as especificidades de cada entidade, seus processos de trabalho, a legislação aplicável e o ambiente de controle interno. A partir da identificação dos riscos mais relevantes, a organização pode desenvolver planos de ação para mitigar esses riscos, implementando controles preventivos e detectivos adequados.

4.3. Controles Internos Robustos:

Controles internos robustos são essenciais para garantir a integridade e a conformidade nos processos de contratação. Eles abrangem políticas, procedimentos e práticas estabelecidas para prevenir e detectar erros, fraudes e irregularidades. No contexto das contratações do Sistema S, exemplos de controles internos incluem a segregação de funções, a exigência de múltiplas aprovações para determinadas etapas do processo, a realização de auditorias internas regulares, a utilização de sistemas eletrônicos seguros e a implementação de mecanismos de verificação e monitoramento das atividades contratuais.

4.4. Transparência e Divulgação de Informações:

A transparência e a divulgação de informações são pilares fundamentais da integridade nas contratações públicas. As entidades do Sistema S devem buscar a máxima transparência em seus processos de contratação, divulgando informações relevantes como editais, resultados de licitações, contratos firmados e informações sobre sua execução. A utilização de portais de transparência, a publicação de informações em seus websites e a adoção de práticas de comunicação clara e acessível contribuem para o controle social e para a prevenção de irregularidades.

4.5. Canais de Denúncia e Investigação:

A disponibilização de canais de denúncia seguros, confidenciais e acessíveis é crucial para o combate à corrupção e a outros desvios de conduta. Esses canais permitem que colaboradores, fornecedores e outras partes interessadas relatem suspeitas ou ocorrências de irregularidades sem medo de retaliação. Além dos canais, é fundamental que a organização estabeleça processos claros e eficazes para a investigação dessas denúncias, garantindo a imparcialidade, a confidencialidade e a aplicação de medidas disciplinares adequadas em caso de confirmação das irregularidades.

4.6. Treinamento e Comunicação:

A implementação de um Programa de Integridade eficaz requer um esforço contínuo de treinamento e comunicação. Os colaboradores de todas as áreas da entidade, especialmente aqueles envolvidos nos processos de contratação, devem receber treinamento regular sobre os princípios éticos, as políticas de integridade, os procedimentos de controle e a legislação anticorrupção aplicável. A comunicação constante sobre a importância da integridade, os resultados do programa e as medidas adotadas contribui para a internalização da cultura ética e para o engajamento de todos.

4.7. Monitoramento e Melhoria Contínua:

O Programa de Integridade não é um projeto estático, mas sim um processo dinâmico que requer monitoramento constante e melhoria contínua. As entidades do Sistema S devem estabelecer mecanismos para monitorar a efetividade do programa, avaliar o cumprimento das políticas e procedimentos, identificar lacunas e oportunidades de aprimoramento. A realização de auditorias internas e externas, a análise de indicadores de desempenho e a coleta de feedback dos colaboradores e outras partes interessadas são ferramentas importantes para o monitoramento e a melhoria contínua do programa.

6. Benefícios de Programas de Integridade e Governança Fortes nas Contratações do Sistema S.

Estudos desenvolvidos pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), conforme referenciado pela Controladoria-Geral da União (CGU, 2024), demonstram que a implementação de programas de integridade pode gerar uma série de benefícios significativos para as organizações. No caso específico do Sistema S, dada a sua natureza híbrida de entidade privada que gere recursos públicos, esses benefícios se tornam ainda mais relevantes e impactantes. Dentre os principais, destacam-se:

• Melhora da Imagem e Credibilidade: A adoção de práticas de integridade e boa governança fortalece a reputação do Sistema S perante a sociedade, os diversos stakeholders (como trabalhadores, empresas contribuintes, governo e órgãos de controle) e a opinião pública em geral, transmitindo uma imagem de seriedade, ética e responsabilidade na gestão dos recursos.
• Redução de Riscos de Corrupção e Fraude: A implementação de mecanismos preventivos e de controle, inerentes aos programas de integridade, contribui para minimizar a ocorrência de atos ilícitos, como corrupção, fraude, desvio de recursos e outras irregularidades, protegendo o patrimônio da instituição e evitando danos à sua imagem.
• Aumento da Eficiência e Efetividade das Contratações: Processos de contratação mais transparentes, bem definidos e sujeitos a controles internos robustos tendem a ser mais ágeis, eficientes e a garantir uma melhor relação custo-benefício na aquisição de bens e serviços, otimizando o uso dos recursos públicos.
• Atendimento a Requisitos Legais e Normativos: A implementação de programas de integridade auxilia o Sistema S a estar em conformidade com as leis, decretos, regulamentos e outras normas relacionadas à integridade, à transparência e à governança no setor público, evitando sanções e litígios.
• Fortalecimento da Cultura Ética e de Integridade: A institucionalização de um programa de integridade promove um ambiente organizacional onde a ética, a honestidade, a responsabilidade e a transparência são valores centrais e orientam a conduta de todos os colaboradores e gestores, criando uma cultura organizacional mais íntegra e resiliente.

7. Desafios e Estratégias para Implementação de Programas de Integridade no Sistema S

A implementação de Programas de Integridade e Governança no Sistema S, apesar dos inúmeros benefícios já discutidos, não está isenta de desafios. Superar esses obstáculos é crucial para o sucesso e a sustentabilidade desses programas. A seguir, apresentamos alguns dos principais desafios e possíveis estratégias para enfrentá-los:

• Resistência à Mudança: A introdução de um programa de integridade pode encontrar resistência em alguns setores da organização, seja por desconhecimento, receio de aumento da burocracia ou por culturas organizacionais já estabelecidas.
  • Estratégias: Para mitigar a resistência, é fundamental investir em comunicação clara e transparente sobre os objetivos e benefícios do programa, envolver os colaboradores desde as fases iniciais de planejamento e implementação, promover treinamentos e workshops para disseminar a cultura de integridade e destacar o apoio da alta direção ao programa.
• Complexidade da Estrutura do Sistema S: A diversidade de entidades que compõem o Sistema S, com suas diferentes naturezas, missões e processos internos, pode dificultar a implementação de um programa de integridade uniforme.
  • Estratégias: Uma abordagem eficaz pode envolver a criação de diretrizes gerais para todo o Sistema S, permitindo que cada entidade adapte o programa à sua realidade específica, considerando seus riscos e particularidades. O compartilhamento de boas práticas e a colaboração entre as entidades podem ser muito valiosos.
• Necessidade de Recursos e Capacitação: A implementação e a manutenção de um programa de integridade demandam recursos financeiros, humanos e tecnológicos adequados, além da capacitação dos colaboradores para compreender e aplicar os princípios e procedimentos definidos.
  • Estratégias: É essencial que as entidades do Sistema S aloquem os recursos necessários para o programa, incluindo a designação de pessoal dedicado ou a criação de uma área específica de integridade. Investir em treinamentos regulares e na disseminação de conhecimento sobre temas como ética, legislação anticorrupção e controles internos é fundamental.
• Estratégias para Superar os Desafios (Abordagem Geral): Para além das estratégias específicas para cada desafio, algumas abordagens gerais podem ser eficazes na implementação de programas de integridade no Sistema S:
  • Engajamento da Alta Direção: O comprometimento visível e ativo da alta gestão é fundamental para o sucesso do programa.
  • Comunicação Clara e Transparente: Informar os colaboradores sobre o programa, seus objetivos, benefícios e como ele funciona é essencial para o engajamento e a adesão.
  • Participação dos Stakeholders: Envolver as partes interessadas relevantes no processo de implementação pode trazer diferentes perspectivas e fortalecer o programa.
  • Implementação Gradual: Em organizações complexas como as do Sistema S, a implementação gradual do programa, começando por áreas mais críticas ou com maior risco, pode ser mais eficaz.
  • Monitoramento e Avaliação Contínuos: Acompanhar a implementação do programa, avaliar sua efetividade e realizar ajustes conforme necessário é crucial para garantir sua sustentabilidade.

8. Conclusão:

Ao longo deste artigo, exploramos a intrínseca relação entre governança e integridade no contexto vital das contratações realizadas pelo Sistema S. Partindo da conceituação fundamental de integridade, ancorada em princípios éticos e na conduta proba dos agentes, demonstramos sua relevância primordial para a gestão eficiente e transparente dos recursos públicos geridos por essas entidades de natureza híbrida.

A governança, por sua vez, emerge como o sistema estruturante que proporciona a direção, o monitoramento e os incentivos necessários para que a integridade não seja apenas um valor declarado, mas sim uma prática efetivamente implementada em todos os processos de contratação. As definições de governança apresentadas, desde as perspectivas do IBGC (2024) e da OCDE (2004) até a legislação brasileira (BRASIL, 2017), convergem para a ideia de um sistema robusto que envolve diversas partes interessadas e visa a otimização do valor da organização e a entrega de serviços de qualidade à sociedade.

A obrigatoriedade e a crescente importância dos Programas de Integridade nas contratações do Sistema S foram evidenciadas, especialmente à luz da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) e das regulamentações internas das próprias entidades (SEBRAE, 2024; LOPES, 2024). A análise dos cinco pilares essenciais preconizados pela CGU (2015) – comprometimento e apoio da alta direção, instância responsável, análise de riscos, regras e instrumentos, e monitoramento contínuo – oferece um roteiro prático para a estruturação de programas eficazes.

Os benefícios de Programas de Integridade e Governança fortes nas contratações do Sistema S são vastos e impactantes, abrangendo desde a melhora da imagem e credibilidade até a redução de riscos de corrupção e o aumento da eficiência. No entanto, a implementação desses programas também apresenta desafios significativos, como a resistência à mudança, a complexidade da estrutura do Sistema S e a necessidade de recursos e capacitação, os quais demandam estratégias bem definidas para serem superados.

Em suma, o fortalecimento da governança e a implementação efetiva de programas de integridade nas contratações do Sistema S não são apenas imperativos legais e éticos, mas também estratégias inteligentes para otimizar o uso dos recursos públicos, garantir a lisura dos processos, fortalecer a confiança da sociedade e, em última instância, contribuir para o cumprimento da missão institucional dessas importantes entidades. O caminho para a excelência nas contratações do Sistema S passa, inequivocamente, pela internalização da cultura de integridade e pela consolidação de práticas de governança sólidas e transparentes.

9. Referências:

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