Introdução
O Sistema de Registro de Preços, definido pelo artigo 4º, XX do Regulamento de Licitações e Contratos do Sistema S como “o conjunto de procedimentos para realização, mediante concorrência, pregão ou dispensa de licitação, de registro formal de preços relativos à prestação de serviços, a obras e à aquisição e locação de bens para eventuais contratações futuras”[1], é um instrumento fundamental para a eficiência nas contratações do Sistema S, visto que, por meio de um único processo licitatório, possibilita que múltiplas aquisições e contratações sejam realizadas.
Para Marçal Justen Filho, o registro de preços é “o contrato normativo, constituído como um cadastro de produtos e fornecedores, selecionados mediante licitação, para contratações sucessivas de bens e serviços”[2]. O Sistema de Registro de Preços é considerado um procedimento auxiliar da licitação, previsto no Regulamento de Licitações e Contratos das entidades do Sistema S, frequentemente no artigo 44[3] (SESCOOP, SESC, SENAC, SENAT, SEST, SENAR).
As entidades do Sistema S possuem autonomia para regulamentar seus processos de contratação, utilizando como parâmetro a regulamentação federal e os princípios que regem a administração pública. No entanto, apesar dessa autonomia, as entidades seguem diretrizes estabelecidas pela legislação nacional para assegurar a conformidade e a eficiência nas suas contratações.
A Lei 14.133/21, conhecida como a Nova Lei de Licitações, trouxe inovações que impactaram diretamente os processos de contratação do Sistema S, exigindo ajustes nos regulamentos internos. Uma das principais mudanças foi a permissão expressa para a utilização do registro de preços em obras e serviços de engenharia, em situações específicas, o que ampliou a flexibilidade dessas entidades nas aquisições de longo prazo.
Além disso, a nova legislação federal introduziu a possibilidade de vigência das atas de registro de preços por 12 meses, com prorrogação por mais 12 meses, totalizando até 24 meses. Isso difere da Lei 8.666/93, que limitava a vigência máxima a 12 meses, já incluídas as prorrogações. Com a nova regra, há maior continuidade nas contratações e melhor otimização dos recursos, proporcionando mais flexibilidade na gestão dos contratos.
Este artigo tem como objetivo discutir a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro nas Atas de Registro de Preços, com ênfase na possibilidade de vigência das atas por mais de 12 meses. Essa discussão é especialmente relevante no contexto dos regulamentos de licitações e contratos das entidades do Sistema S, como SESCOOP, SENAT, SENAR, SENAI, SENAC, SEBRAE e ABDI, que preveem a possibilidade de vigência das atas por até 36 meses. Por isso, essas entidades precisam alinhar suas práticas às diretrizes da nova regulamentação, sem perder de vista a eficiência e a sustentabilidade das contratações.
1. Atas de Registro de Preços e o Sistema S
A Ata de Registro de Preços instrumento jurídico vinculado ao Sistema de Registro de Preços – SRP formaliza o compromisso para contratações/aquisições futuras. “Na ata são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os participantes e as condições negociais conforme edital”[4]. No entanto, é fundamental lembrar que a ata não é o instrumento de contratação propriamente dito, como contratos, pedidos de fornecimento ou ordens de serviço.
O Sistema S (composto por entidades como SESC, SENAI, SESI, SEBRAE, entre outros) desempenha um papel fundamental na qualificação profissional e no desenvolvimento social do Brasil. Por ser composto de entidades paraestatais, não está sujeito aos mesmos regulamentos que a administração pública direta, mas segue normativas específicas de licitações e contratos, adaptadas às suas necessidades e pautadas pelas boas práticas em contratações públicas.
Neste contexto, as “Atas de Registro de Preços” são amplamente utilizadas no Sistema S como uma ferramenta estratégica para agilizar aquisições e contratações, atendendo à constante demanda por materiais, serviços e obras. Uma das principais vantagens do Sistema S, em comparação a outras entidades públicas, é a maior flexibilidade nas contratações, que utilizada de modo eficiente maximiza a eficácia operacional.
Conforme discutido anteriormente neste artigo, as atas de registro de preços se diferenciam dos instrumentos contratuais, entendimento que já está pacificado tanto na doutrina quanto nos órgãos de controle. Nesse sentido, o Ministro Augusto Sherman Cavalcanti esclareceu no Acórdão 3273/2010-TCU-Segunda Câmara: “a ata firma compromissos para futura contratação, ou seja, caso venha a ser concretizado o contrato, há que se obedecer às condições previstas na ata”. Ele também acrescentou: “a ata de registro de preços impõe compromissos, basicamente, ao fornecedor (e não à Administração Pública), sobretudo em relação aos preços e às condições de entrega. Já o contrato estabelece deveres e direitos tanto ao contratado quanto ao contratante, numa relação de bilateralidade e comutatividade típicas do instituto.” [5]
O regulamento de licitações e contratos das entidades do Sistema S aborda a ata de registro de preços, em geral, no artigo 45, que prevê a possibilidade de prorrogação da ata por até 36 meses (§ 2º), assim como a manutenção das condições iniciais do contrato, incluindo o restabelecimento quantitativo em caso de prorrogação (§ 3º).
2. Conceito de Equilíbrio Econômico-Financeiro
O equilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos é a garantia de que as condições inicialmente pactuadas entre as partes – contratante e contratado – serão mantidas durante a execução do contrato. Isso implica que, se fatores imprevistos elevarem os custos do contratado, a recomposição do equilíbrio poderá ser solicitada. Em outras palavras, o equilíbrio econômico-financeiro visa a manutenção da equação contratual vantajosa para ambas as partes.
No caso das Atas de Registro de Preços, a recomposição do equilíbrio é ainda mais crítica, uma vez que essas atas podem ter vigência prolongada e estão sujeitas a variações do mercado, como inflação, flutuações cambiais ou mudanças no custo de insumos. A preservação desse equilíbrio ao longo da vigência da ata é essencial para garantir que os fornecedores possam cumprir suas obrigações sem prejuízo econômico e que a entidade continue a obter o melhor custo-benefício nas contratações.
O equilíbrio econômico-financeiro está intimamente relacionado à “Teoria da Imprevisão”. Conforme cita Caio Tácito, referenciado por Filho, “o fundamento dessa teoria reside no postulado da cláusula rebus sic stantibus, segundo o qual o contrato deve ser cumprido desde que presentes as mesmas condições existentes no cenário dentro do qual foi o pacto ajustado. Alteradas tais condições, rompe-se o equilíbrio contratual, não se podendo admitir que apenas uma das partes sofra os efeitos gravosos da imprevisibilidade. Incide, pois, uma álea econômica como característica da teoria da imprevisão”[6].
Portanto, a imprevisibilidade pode decorrer de eventos de “força maior”, “caso fortuito” ou “fato do príncipe”, bem como de situações que, embora previsíveis, resultam em consequências incalculáveis, tornando a obrigação excessivamente onerosa para o fornecedor. É importante destacar que a “álea econômica”, que fundamenta a aplicação da Teoria da Imprevisão, é distinta da força maior. Conforme ensina Di Pietro, “na força maior, verifica-se a impossibilidade absoluta de dar prosseguimento ao contrato”[7], enquanto, na Teoria da Imprevisão, o fato gera apenas o desequilíbrio econômico, sem impedir a continuidade da execução contratual.
A legislação civil brasileira define com clareza situações de força maior e caso fortuito como “fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir” [8]. No contexto dos contratos administrativos, o “fato do príncipe” se refere a situações em que o próprio Estado toma medidas que impactam negativamente o equilíbrio contratual. Para Caio Tácito, referenciado por Filho, “trata-se da ocorrência de ato lícito praticado pela Administração após a celebração do contrato, que modifica suas condições e provoca prejuízo ao contratado”. [9]
3. Instrumentos de Manutenção do Equilíbrio Econômico- Financeiro.
No âmbito das contratações públicas e das entidades do Sistema S, há três principais mecanismos utilizados para garantir a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro: “reajuste”, “repactuação” e “revisão de preços”, sendo este último comumente entendido como o reequilíbrio econômico-financeiro propriamente dito. Embora esses instrumentos compartilhem o objetivo de preservar as condições vantajosas originalmente acordadas no contrato, cada um deles possui características específicas:
O reajuste decorre de previsão legal e se trata da atualização do valor pactuado, em função de flutuações econômicas que impactam o contrato. O reajuste deve estar previsto no instrumento convocatório, e a escolha do índice a ser aplicado é uma prerrogativa da entidade contratante. Essa escolha deve levar em conta a prática do mercado e a natureza do objeto contratual. O reajuste, conforme a legislação, deve ter periodicidade mínima de 12 meses, contados da data da apresentação da proposta[10].
Nos regulamentos de licitações e contratos do Sistema S, o reajuste é definido como “forma de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro a partir da aplicação do índice de correção monetária previsto no contrato, que deve retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos, setoriais e ou cesta de índices”.[11]
A repactuação aplica-se a contratação de serviços em regime de dedicação exclusiva de mão de obra, ou quando há predominância desse tipo de serviço, conforme explica Filho[12]. A base para a repactuação é a demonstração analítica da variação dos custos, incluindo os custos com mão de obra e salários, com fundamento nos dissídios ou acordos coletivos das categorias envolvidas na execução do contrato.
A repactuação está definida nos regulamentos de licitações e contratos do Sistema S como “forma de recomposição econômico-financeira ordinária do contrato cujo objeto envolva, essencialmente, a prestação de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, para os custos decorrentes de acordo, convenção coletiva ou dissídio coletivo de categoria profissional”. [13]
Já a revisão contratual é outro mecanismo utilizado para recompor o equilíbrio econômico-financeiro em contratos administrativos, especialmente quando ocorrem fatos imprevisíveis ou alheios à vontade das partes, que afetam significativamente as condições pactuadas. Diferente do reajuste, que está atrelado a flutuações previstas no mercado, e da repactuação, que se aplica a contratos de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, a revisão baseia-se na Teoria da Imprevisão e visa restabelecer a equidade entre as partes diante circunstâncias extraordinárias, garantindo que o contratado não seja excessivamente onerado.
Conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “a álea econômica, que dá lugar à aplicação da Teoria da Imprevisão, é todo acontecimento externo ao contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que causa um desequilíbrio muito grande, tornando a execução do contrato excessivamente onerosa para o contratado” [14]. Nesse sentido, a revisão atua como um mecanismo de proteção, garantindo que o contratado não seja excessivamente prejudicado por circunstâncias fora de seu controle.
O regulamento de licitações e contratos do Sistema S denomina a revisão contratual como reequilíbrio econômico-financeiro e a define como “um instrumento para a recomposição econômico-financeira extraordinária do contrato, utilizado diante de variações de preços e custos decorrentes de fatos imprevisíveis, ou previsíveis com consequências incalculáveis, desde que se configure risco econômico extracontratual, sem a necessidade de periodicidade mínima.”[15]
4. Desafios e Melhorias na Recomposição do Equilíbrio Econômico-Financeiro às Entidades do Sistema S.
No regulamento de licitações e contratos das entidades do Sistema S, a aplicação do reequilíbrio econômico-financeiro às atas de registro de preços está prevista no artigo 51, que estabelece que “à ata de registro de preços poderá ser aplicado reajuste, repactuação ou reequilíbrio econômico-financeiro, em decorrência de eventual redução dos preços praticados no mercado ou de fato que eleve o custo de serviços ou bens registrados, aplicando-se as normas e os mesmos pressupostos previstos no art. 42 deste Regulamento.”[16]
A recomposição do equilíbrio econômico-financeiro nas atas de registro de preços das entidades do Sistema S enfrenta diversos desafios operacionais, especialmente devido à possibilidade de prorrogação das atas por até 36 meses. Entre os principais desafios estão:
– Documentação e Evidências: A necessidade de comprovação documental para justificar o reequilíbrio financeiro pode tornar o processo burocrático, exigindo tempo e esforços consideráveis tanto dos fornecedores quanto da entidade. Melhorias nos procedimentos de coleta e análise de documentos podem otimizar a tomada de decisão quanto à manutenção da ata de registro de preços. A entidade deve avaliar se os itens ainda são necessários, se continuam atendendo às demandas atuais e se os valores permanecem vantajosos. Isso requer consultas regulares ao mercado para verificar a competitividade dos preços praticados.
– Atualização dos Índices: A escolha de índices adequados para reajustes nem sempre reflete as condições reais do mercado, o que pode resultar em distorções nos valores ajustados. A implementação de um sistema de atualização automática de índices, baseado em indicadores econômicos confiáveis e atualizados, pode aumentar a eficiência e precisão dos ajustes. A indicação dos índices deve ser claramente definida no instrumento convocatório, garantindo maior transparência e adequação às variações de mercado. Deve-se observar um intervalo mínimo de 12 (doze) meses entre os reajustes, sendo que a falta de solicitação pelo contratado dentro do prazo estipulado no instrumento convocatório implicará em renúncia tácita ao reajuste.
No mesmo sentido, no que se refere à repactuação, é obrigatório que o instrumento convocatório preveja expressamente as condições para sua solicitação, incluindo a observação dos prazos, que devem estar vinculados à data-base das categorias profissionais envolvidas na execução do contrato. A clareza na definição dessas condições garante maior previsibilidade para as partes, evitando atrasos ou distorções no processo de repactuação. Além disso, é importante que o instrumento convocatório também detalhe os documentos necessários para comprovar a variação dos custos, assegurando que o processo ocorra de forma transparente e fundamentada.
A ausência de critérios claros pode gerar incertezas tanto para o fornecedor quanto para a entidade contratante, aumentando o risco de litígios e compromissos financeiros desalinhados com a realidade do mercado. Portanto, a previsão expressa de condições para a repactuação é essencial para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro e para o bom andamento do contrato.
No caso da revisão contratual, é fundamental observar alguns pontos cruciais para garantir a correta aplicação deste mecanismo. A revisão deve ser solicitada em situações de variação de preços ou custos que decorrem de fatores imprevisíveis ou, embora previsíveis, tenham causado impactos com consequências incalculáveis, afetando o equilíbrio inicial do contrato.
Para que a revisão seja concedida, é imprescindível que o fornecedor apresente provas documentais robustas que comprovem a ocorrência de fatos que justifiquem a alteração, como mudanças substanciais nos custos de insumos, tributos ou outros fatores externos que estejam fora do controle das partes, não sendo suficientes somente a alegação de que houve aumento de despesa, entendimento este adotado pelo Tribunal de Contas da União[17].
Além disso, a revisão contratual deve ser criteriosa, focando na manutenção da equidade entre as partes e na proteção do interesse público, sem se confundir com o reajuste ou a repactuação, que possuem características e condições distintas. A revisão é aplicada de forma excepcional e precisa ser tratada com cautela, considerando seu impacto no orçamento e a necessidade de preservar a viabilidade da execução contratual.
5. Conclusão
A recomposição do equilíbrio econômico-financeiro nas atas de registro de preços é um mecanismo essencial para garantir a sustentabilidade das contratações das entidades do Sistema S. A correta aplicação de reajustes, repactuações e revisões contratuais assegura que tanto as entidades quanto os fornecedores mantenham condições equilibradas, evitando prejuízos que possam comprometer a execução dos contratos.
A escolha adequada dos índices de reajustes, devidamente prevista no instrumento convocatório, é fundamental para garantir que os ajustes reflitam as condições reais de mercado. O não cumprimento dos prazos estipulados, conforme discutido, pode resultar em renúncia tácita ao reajuste, reforçando a importância da observância criteriosa dos requisitos estabelecidos.
Além disso, a revisão contratual deve ser criteriosa, focada na manutenção da equidade entre as partes e na proteção do interesse público, sem se confundir com o reajuste ou a repactuação, que possuem condições e características distintas. A revisão, por sua natureza excepcional, precisa ser tratada com cautela, considerando seu impacto no orçamento e a necessidade de preservar a viabilidade da execução contratual.
Por fim, é importante destacar que um instituto não exclui o outro, pois é possível, em uma única contratação, que os três mecanismos – reajuste, repactuação e revisão contratual – sejam necessários, cada um dentro de suas especificidades. Isso evidencia a importância de uma abordagem criteriosa e adaptada às circunstâncias de cada contrato, garantindo que as partes mantenham o equilíbrio econômico-financeiro ao longo da vigência.
Portanto, a adoção de medidas que assegurem a clareza nos procedimentos, a documentação adequada e a previsão de índices no instrumento convocatório contribui para a transparência, a segurança jurídica e a eficiência nas contratações das entidades. A recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, quando bem implementada, promove contratações mais justas e eficazes, garantindo o melhor uso dos recursos públicos e a sustentabilidade dos fornecedores.
BIBLIOGRAFIA:
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Atlas. Ed. 26, São Paulo, 2013.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Atlas. São Paulo. 2021.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
Regulamentos de Contratações do Sistema S. JML. Curitiba. 2024.
Jurisprudência:
Tribunal de Contas da União. Acórdão 3273/2010 – Segunda Câmara – Min. Augusto Sherman Cavalcanti. Julgamento 29/06/2010. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A3273%2520ANOACORDAO%253A2010%2520COLEGIADO%253A%2522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0. Acesso em: Set 24.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 128/2011. Plenário. Ministro Relator Weder de Oliveira. Julgamento: 26/01/2011. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A128%2520ANOACORDAO%253A2011%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0. Acesso em: Set 24.
LEGISLAÇÃO:
[1] brasil. Lei 10.406 de 10 de janeiro de 2002. Disponível em: https://www.planalto.gov.br//ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso: Set 24.BRASIL. Lei 10.192 de 14 de fevereiro de 2001. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10192.htm. Acesso: Set 24.
[1] Regulamentos de Contratações do Sistema S. JML. Curitiba. 2024. p. 52 Acesso: Set 24.
[2] Justen Filho, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. P. 255.
3 Art. 44. O registro de preço, sempre precedido de concorrência, pregão, ou dispensa de licitação, poderá ser utilizado nas seguintes hipóteses: I – quando for mais conveniente que a aquisição demande entrega ou fornecimento parcelado; II – quando, pelas características do bem ou do serviço, houver necessidade de aquisições frequentes; III – quando não for possível estabelecer, previamente, o quantitativo exato para o atendimento das necessidades; IV – quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços por mais de um serviço social autônomo. § 1º O registro de preço poderá ser utilizado na hipótese de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um serviço social autônomo. § 2º Poderão ser contratados obras e serviços de engenharia de baixa complexidade por registro de preço, desde que atendidos ao menos um dos seguintes requisitos: I – projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; II – necessidade permanente ou frequente da obra ou do serviço de engenharia de baixa complexidade. Regulamentos de Contratações do Sistema S. JML. Curitiba. 2024. P. 31
[4] Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Atlas. São Paulo. 2021, p. 290.
[5] Tribunal de Contas da União. Acórdão 3273/2010 – Segunda Câmara – Min. Augusto Sherman Cavalcanti. Julgamento 29/06/2010. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A3273%2520ANOACORDAO%253A2010%2520COLEGIADO%253A%2522Segunda%2520C%25C3%25A2mara%2522/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0. Acesso em: Set 24.
[6] Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Atlas, São Paulo. 2021. p. 207. Apud Caio Tácito, Direito Administrativo. P. 207
[7] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Atlas. Ed. 26, São Paulo, 2013. p. 294.
[8] Art. 393. O devedor não responde pelos prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior, se expressamente não se houver por eles responsabilizado. Parágrafo único. O caso fortuito ou de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível evitar ou impedir. Disponível em: https://www.planalto.gov.br//ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso: Set 24.
[9] Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Atlas, São Paulo. p. 207. Apud Caio Tácito, Direito Administrativo. P. 207
[10] Art. 3o. § 1o A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se referir. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10192.htm. Acesso: Set 24.
[11] Art. 4º, XXXI. Regulamentos de Contratações do Sistema S. JML. Curitiba. 2024. p. 55
[12] Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. Atlas. São Paulo. 2021. P. 211.
[13] Art. 4º, XXXIII. Regulamentos de Contratações do Sistema S. JML. Curitiba. 2024. p. 56
[14] Di Pietro. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Atlas. 26 e. 2013. São Paulo. p. 292.
[15] Art. 4º, XXXIII. Regulamentos de Contratações do Sistema S. JML. Curitiba. 2024. p. 56
[16] Regulamentos de Contratações do Sistema S. JML. Curitiba. 2024. p. 79
[17] “8.4.1. O reequilíbrio econômico-financeiro não está vinculado a qualquer índice de preço e pode ocorrer a qualquer tempo visto que decorre de eventos supervenientes, imprevisíveis na ocorrência. A álea econômica extraordinária, que serve como fundamento ao reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, há que ser entendida como um risco imprevisível, extemporâneo e de excessiva onerosidade. Fatos provenientes de álea ordinária não autorizam a sua aplicação, por tratar-se de risco comum ao qual todo empresário se submete ao assumir uma obrigação. Significa que o simples aumento de despesa inerente à execução contratual – por exemplo, a variação normal dos preços na economia moderna – não possibilita aos contratantes socorrerem-se do reequilíbrio econômico-financeiro. Tribunal de Contas da União. Acórdão 128/2011. Plenário. Ministro Relator Weder de Oliveira. Julgamento: 26/01/2011. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO%253A128%2520ANOACORDAO%253A2011%2520/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/0. Acesso em: Set 24.
