A estimativa de preços realizada pela Administração tem o condão de verificar quais parâmetros estão sendo cobrados pelo mercado, buscando-se o balizamento para os itens a serem licitados, com o objetivo de obter a contratação mais vantajosa e, ao mesmo tempo, eficaz na sua execução. Além disso, serve de parâmetro para avaliar a disponibilidade orçamentária.
Nessa toada, a cotação de preços é a etapa principal do processo ainda em fase interna e é precedida de ampla pesquisa pública de mercado, sendo utilizando para tal mister os mais diversos parâmetros, que hoje adquiriram novos contornos com a publicação da Instrução Normativa SEGES /ME Nº 65,de 07 de junho de 2021, regulamentação que, em algum momento, substituirá a Instrução Normativa nº 73/2020[1].
Instrução Normativa nº 73/2020 x Instrução Normativa nº 65/2021
Em face desta inovação normativa, elaboramos uma pequena tabela com as diferenças entre os institutos tratados em ambas Instruções, sem esgotar todo o conteúdo normativo dos normativos, já que se buscou apenas indicar onde estão as maiores atualizações realizadas pela recentíssima Instrução Normativa nº 65/2021.
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Instrução Normativa nº 73/2020 |
Instrução Normativa nº 65/2021 |
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Art. 2º Conceitos
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Art. 2º Conceitos
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Art. 3º Documentos essenciais da pesquisa de preços:
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Art. 3º Documentos essenciais da pesquisa de preços:
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Art. 5º Parâmetros para pesquisa de preços
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Art. 5º Parâmetros para pesquisa de preços
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Art. 5º, §2º Requisitos da pesquisa com fornecedores
a) descrição do objeto, valor unitário e total;
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Art. 5º, §2º Requisitos da pesquisa com fornecedores
a) descrição do objeto, valor unitário e total;
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Art. 7º Requisitos da pesquisa de preço para inexigibilidade de licitação
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Art. 7º Requisitos da pesquisa de preço para inexigibilidade de licitação
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Art. 8º Pesquisa de preços para itens de tecnologia de informação
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Art. 8º Requisitos da pesquisa de preço para inexigibilidade de licitação
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| Art. 10.O preço máximo a ser praticado na contratação poderá assumir valor distinto do preço estimado na pesquisa de preços feita na forma desta Instrução Normativa. | Nos termos do art. 2º não há a conceituação, para fins de pesquisa de preços, do instituto do preço máximo, de maneira que não maias subsiste a diferenciação entre preço estimado e preço máximo. |
A par da tabela acima, percebemos a alteração substancial nos parâmetros para a realização da pesquisa de preços, que agora a ser elaborada a partir de: 1) composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco de preços em saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente; 2) contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 ano anterior à data da pesquisa de preços; 3) dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 meses de antecedência da data de divulgação do edital; 4) pesquisa direta com, no mínimo, 3 fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, por meio de ofício ou e-mail; ou, 5) pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 ano anterior à data de divulgação do edital, conforme disposto no Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia. Ressalte-se, inclusive, que a própria IN 65/2021 destacou como critérios prioritários os dois primeiros referidos acima.
Não sem razão, a nóvel regulamentação, apresentou requisitos mais rígidos para moldar a pesquisa direta com fornecedores, como forma de desincentivar o uso indiscriminado dessa prática, caminhando a Instrução Normativa em harmonia com o já sedimentado entendimento do Tribunal de Contas da União segundo o qual, “há uma crença disseminada entre os gestores públicos de que basta haver três propostas de fornecedores para que uma estimativa de preço seja considerada válida”, devendo, portanto, o orçamento “ser elaborado com base em uma cesta de preços aceitáveis”[2].
Destacamos, também, que a Instrução Normativa publicada hoje avançou em relação à pesquisa de preços para as hipóteses de contratação direta, já que previu critérios tanto para a dispensa quanto para a inexigibilidade de licitação, ao passo que a IN 73/2020 só delimita os casos de inexigibilidade.
Não deve passar despercebido, por fim, a expressa vontade da Instrução Normativa nº 65/2021 em abdicar do uso do conceito de preço máximo, pautando a elaboração da pesquisa de preços a fundamentar a aquisição de bens e a contratação de serviços apenas à realidade do preço estimado, sutileza que se percebe do cotejo da análise dos arts. 2ª da IN 73/2020 e IN 65/2021, e o art. 10 da primeira.
A IN 65/2021 sob a ótica das empresas estatais
No que tange à aplicação da Instrução Normativa nº 65/2021 às empresas estatais, o normativo é expresso ao dispor que se aplica ao o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Assim, caso a empresa pública ou sociedade de economia mista queira usar dos parâmetros e procedimentos trazidos pela IN nº 65/2021, recomenda-se que a norma seja “recepcionada” em ato interno ou no próprio regulamento interno de licitações e contratos, nos termos do art. 40 da Lei nº 13.303/2016.
Não é despiciendo atentar que a que aestimativa do valor de contratações deve contemplar todos os itens necessários e suficientes, de forma a refletir com precisão os serviços ou bens que se pretende contratar, evitando-se a pesquisa de preço desatualizada e inconsistente[3], de maneira que não haja defasagem muito grande entre a data do orçamento-base e a data da licitação, haja vista que, como o orçamento da Administração serve como critério de aceitabilidade de preços, se o orçamento-base estiver desatualizado, a licitação pode não atrair empresas interessadas, ou as propostas podem ser desclassificadas[4].
Nessa esteira, é pujante a necessidade que têm as empresas estatais de realizarem pesquisas de preços lastreadas em critérios recentes e atualizados, relembrando que os parâmetros para realização da pesquisa de preço na Lei das Estatais, insculpidos no art. 31, §3º[5], foram inspirados na então vigente Instrução Normativa 05/2014[6], estando, portanto, defasados em relação aos parâmetros atuais.
Em razão dessa obsolescência dos parâmetros do art. 31, §3º da Lei nº 13.303/2016, recomendamos que as empresas estatais utilizem as novas normas que podem repercutir como boas práticas na seara administrativa das empresas públicas e sociedades de economia mista, funcionando como ferramentas de fomento à atualização e revisão dos seus respectivos regulamentos internos de licitações e contratos.
A utilização da nova Instrução Normativa nº 65/2021 no âmbito interno das estatais visa não apenas absorver os novos parâmetros por ela trazidos, mas especialmente se mostra apta a normatizar elementos que não são tratados na Lei das Estatais, como a pesquisa de preços nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação.
Em linhas finais, como forma de ao menos lançar à reflexão a possibilidade de absorção das disposições da Instrução Normativa nº 65/2021 às empresas estatais, relembremos que, por força o caput do art. 31 da Lei nº 13.303/2016, as licitações realizadas e os contratos celebrados por empresas públicas e sociedades de economia mista destinam-se evitar operações em que se caracterize sobrepreço ou superfaturamento e, sem dúvidas, uma pesquisa de preços bem realizada, lastreada em critérios e parâmetros avançados, afasta a caracterização destes terríveis institutos que ainda assombram as contratações públicas nacionais.
