AS EMPRESAS ESTATAIS, AS DIFICULDADES DO CONTROLE ADMINISTRATIVO E A LEI Nº 13.303/2016

O surgimento das empresas estatais no Brasil remonta à vinda da Família Real Portuguesa para o país em 1808 e à imediata criação do Banco do Brasil. O desenvolvimento e expansão só ocorreram, porém, por volta da década de 1930 [1]. Em 1970, em razão da euforia desenvolvimentista, as estatais proliferaram-se no Brasil, e em 1978, o Tribunal de Contas da União, ao apreciar as contas do governo Geisel, ressalvou que as contas se referiam apenas a cerca de 4% das despesas da União e que os outros 96% diziam respeito às empresas estatais que, à época, não se submetiam ao controle daquela Corte (BORGES apud BEMQUERER) [2].

As estatais surgiram no país com a edição do Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967: empresas públicas e sociedades de economia mista. A referida legislação previu formalmente uma das primeiras visões de controle administrativo em seu artigo 25, a supervisão ministerial que, segundo Bandeira de Mello (apud ROMERO) [3], seria       

[…] abrangente dos aspectos administrativo, orçamentário, patrimonial e financeiro, tendo por principais objetivos assegurar, em cada Ministério, a observância da legislação e dos programas do Governo, coordenar as atividades dos distintos órgãos e harmonizá-las com as dos demais Ministérios, avaliar a atuação dos órgãos supervisionados, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e sua economicidade.

O Decreto-Lei n.º 200 continua válido, porém atualmente, em razão da constante atualização e evolução da função social das estatais, o controle e fiscalização destas entidades apresentam desafios a serem superados.

Sobre o tema, dois grandes desafios podem ser atrelados à ideia de controle: o primeiro reflete necessidade de um sistema de controle e o segundo, concerne em fazer com o que o controle se concentre nos resultados das ações das estatais, não se prendendo a meios e formas [4].

A necessidade de um sistema de controle moderno e eficiente é necessária, pois atualmente o controle é um fim em si mesmo, com objeto incerto e o método de realização do trabalho indefinido, o que gera conflito de funções e atribuições, além da falta de clareza acerca do que deve ser realmente controlado e fiscalizado [5].

Assim, Aragão [6] admite que o controle

Por mais essencial que ele seja, deve ser sempre acessório e só aceitável quando não for um fim em si mesmo, mas um instrumento para fazer com que a Administração atinja melhor seus objetivos, sem sobreposições de instâncias e sem imposição de meros formalismos.

Como já salientado,

O controle das empresas estatais deve voltar-se não exclusivamente para a verificação da legalidade do ato, é imprescindível que foque também para os resultados obtidos com a ação administrativa, notadamente no que concerne à eficácia, eficiência e, principalmente, boa destinação de recursos públicos [7].

Neste contexto de dificuldades para controlar as empresas estatais e com vistas também ao combate à corrupção e à improbidade administrativa, editou-se Lei n.º 13.303/2016, buscando orientar a realização dos atos de gestão através de diretrizes objetivamente destinada aos dirigentes, acentuando, sobremaneira, a necessidade de controlar os fins para os quais a estatal foi criada, ou seja, fiscalizar o pleno atendimento e cumprimento de sua função social.

Além de positivar sobre a função social, a Lei foi adiante e traçou as premissas que compõem o conceito de interesse público da empresa estatal, sendo definido nos dizeres do artigo 8º, §1º, como o meio do alinhamento entre seus objetivos e as políticas públicas, na forma explicitada na carta anual, devendo ser observadas as razões que motivaram a sua criação.

Com efeito, para controlar e fiscalizar a atual configuração das empresas estatais, os métodos existentes mostraram-se ineficientes. Não por outra razão, a Lei n.º 13.303/2016 contém significativo viés normativo direcionado ao controle, à integridade e à transparência em âmbito interno, buscando produzir efeitos no plano da gestão e das contratações das empresas públicas e sociedades de economia mista [8].

Neste diapasão, a Lei das Estatais previu o controle dos atos administrativos com o uso de modernos instrumentos, advindos da governança pública, conceito em pleno desenvolvimento do país, instituindo o controle aos atos de gestão mediante o compliance, enquanto política de integridade, bem como através do controle social, exercido por meio da transparência na prática dos atos da Administração.

[1] SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 21-23.
[2] BEMQUERER, Marcos. O regime jurídico das empresas estatais após a Emenda Constitucional n.º 19/98. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 17.
[3] ROMERO, William. Fiscalização interna pelo Estado das empresas estatais com personalidade jurídica de direito privado. In. JUSTEN FILHO, Marçal (Org.). Estatuto jurídico das empresas estatais: Lei 13.303/2016. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016, p. 599.
[4] SCHIRATO, Vitor Rhein. As empresas estatais no Direito Administrativo Econômico Atual. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 145.
[5] BRAGAGNOLI, Renila. A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance das empresas estatais.  Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/61227>
[6] ARAGÃO, Alexandre Santos de. Empresas estatais: o regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista. São Paulo: Forense, 2017, p. 316.
[7] BRAGAGNOLI, Renila. A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance das empresas estatais.  Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/61227>
[8] BRAGAGNOLI, Renila. A lei nº 13.303/2016 e o (velho) compliance das empresas estatais. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/61227>