OS TIPOS DE EMPREITADA PREVISTOS NA LEI 8.666: VOCÊ SABE QUANDO UTILIZAR CADA UM DELES?

Quando a Administração necessita realizar uma obra ou serviço ela pode executá-lo de forma direta, isto é, com seus próprios meios, ou pode executá-lo indiretamente, com a contratação de terceiros, o que, a rigor, deve ser precedido por competente processo licitatório.[1]

A execução indireta, nos termos da Lei 8.666, pode se desenvolver nos seguintes regimes: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa ou empreita integral.[2]

Mas, você sabe quando utilizar cada um deles?

Bom, a adoção de um ou outro regime deve ser verificada em face das peculiaridades do próprio objeto, sendo que a empreitada por preço unitário é mais adequada para as situações em que os quantitativos que compõem o objeto não podem ser previamente definidos com grande precisão[3], ao passo que a empreitada por preço global é utilizada quando houver no projeto uma maior precisão de informações.

Essa a lição da doutrina e a orientação do Tribunal de Contas da União, respectivamente:

“A empreitada por preço global é adequada quando existem informações precisas sobre o objeto a ser executado. Isso envolve a existência de um projeto executivo. Havendo predeterminação dos encargos, das atividades, dos materiais, das circunstâncias pertinentes ao objeto, e a descrição da obra ou do serviço com elevado  grau de precisão, torna-se possível formular uma proposta global pelo contrato.

Quanto menos precisa e exata a configuração do objeto a ser executado, menos viável é a utilização de uma empreitada por preço global. Havendo apenas um projeto básico, o particular não disporá de informações suficientes para estimar o valor global da sua remuneração. Não existe previsibilidade do custo quando o projeto ainda se encontra em aberto.
Em tais hipóteses, a Administração acaba constrangida a optar pela empreitada por
preços unitários.O particular apresenta uma proposta relativa a tais preços unitários. Ao longo da execução do contrato, haverá ajustes em quantitativos. Desse modo, o particular assumirá a obrigação de honrar o preço unitário, mas sem comprometer-se pelo dever de executar o objeto por um preço global predeterminado. O preço mantido e ‘fechado’ será aquele fixado relativamente a cada item.

Em suma, a remuneração final assegurada ao particular, numa empreitada por preços unitários, não guardará vínculo necessário com a estimativa inicial resultante do somatório dos preços unitários – precisamente porque haverá variação dos quantitativos.

Não havendo projeto executivo, nem a Administração nem os particulares dispõem de informações suficientes para contratar uma empreitada por preço global. Portanto, recorre-se à empreitada por preços unitários.”[4] (grifou-se)

“[Representação. Supostas irregularidades em edital de concorrência. Empreitada por preço unitário. Pagamento de serviços executados além dos previstos no orçamento. A contratação sob o regime de preços unitários vincula a remuneração do contratado às quantidades de serviço efetivamente executadas. Notificação] [RELATÓRIO] (…)
III. item 24.6 do edital da Concorrência 002/2013:
24.6 O valor do serviço realizado deverá referir-se apenas a itens ou atividades incluídas no Cronograma Fisico-financeiro. Itens das obras para os quais nenhuma tarifa ou preço tenha sido cotado não serão pagos, considerando-se cobertos por outros preços e tarifas.

(…)
51. A Lei de Licitações conceitua a empreitada por preço unitário como sendo o regime de execução no qual se contrata a execução da obra ou o serviço por preço certo de unidades determinadas. É utilizada sempre que os quantitativos a serem executados não puderem ser definidos com grande precisão.

52. Entretanto, não se deve pressupor que a imprecisão nos quantitativos dos serviços implique, por si só, deficiência do projeto. Mesmo em projetos bem elaborados, existem serviços que possuem uma imprecisão intrínseca dos quantitativos, como nos casos de serviços de movimentação de terra.

53. A remuneração nesse regime é feita em função das unidades executadas de serviços, conforme previamente definido na planilha orçamentária da obra. Nesse caso, o acompanhamento do empreendimento se torna mais difícil e detalhado, já que se torna necessária a fiscalização sistemática dos serviços executados.

54. Assim, o contratado se obriga a executar cada unidade de serviço previamente definida por um determinado preço acordado. O construtor contrata apenas o preço unitário de cada serviço, recebendo pelas quantidades efetivamente executadas.

55. Nesse sentido, assiste razão ao relator quando afirma que o item 24.6 do edital mostra-se impreciso, visto que de sua leitura cabe a interpretação de que, caso a empresa contratada execute uma determinada quantidade de serviço, mesmo este tendo sido medido com precisão pela fiscalização, caso esta quantidade não esteja prevista no cronograma físico-financeiro, não será paga (…).”[5] (grifou-se)

“1. A empreitada por preço global deve ser adotada quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem executados; enquanto que a empreitada por preço unitário deve ser preferida para objetos que, por sua natureza, não permitam a precisa indicação dos quantitativos orçamentários.”[6]

A tarefa é a modalidade de empreitada adotada quando se contrata mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais.

“É usual a utilização da tarefa para os casos de atuação não empresarial – ou seja, em que não se requer uma organização permanente e estável dos fatores da produção, segundo padrões de racionalidade econômica. Assim, a contratação por tarefa costuma ocorrer naqueles casos em que o prestador do serviço atua individualmente, sem o concurso de equipamentos sofisticados, com remuneração de valor reduzido”.[7][8]

A empreitada integral, por seu turno, consiste na contratação de um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada.

Sobre esse regime de execução, leciona o professor e engenheiro civil Rolf Dieter Oskar Friedrich Braunert:

“Nesse regime, a Licitação abrange a execução do objeto e o fornecimento e instalação de bens pelo contratado. No regime de empreitada integral, o objeto deve ser entregue pelo contratado, totalmente concluído e com os bens (máquinas, equipamento, etc.) instalados e em perfeitas condições de uso e funcionamento”.[9]

Na mesma linha, o Tribunal de Contas da União sinaliza que o regime de execução por empreitada integral não é indicado para qualquer tipo de empreendimento, mas sim para projetos de vulto e complexos, a exemplo de obras em hidrelétricas:

“Informativo 280 – 3. O regime de empreitada integral previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea e, da Lei 8.666/1993 deve ser considerado na condução de projetos de vulto e complexos, em que a perfeita integração entre obras, equipamentos e instalações se mostre essencial para o pleno funcionamento do empreendimento, a exemplo de obras em hidrelétricas. A adoção desse regime em obra pública fora dessas circunstâncias pode ferir o princípio do parcelamento, ao incluir no escopo a ser executado por empresa de construção civil itens que poderiam ser objeto de contratação à parte, como equipamentos e mobiliário.
Ainda na Representação formulada por associação empresarial acerca de possíveis irregularidades em edital de pré-qualificação para concorrência, promovida pela Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), destinada à contratação de empresa especializada para execução de obra de construção de edifícios acadêmicos e administrativos em diversos campi da universidade, após obtidos esclarecimentos preliminares da Unifesp, determinou a relatora a suspensão cautelar do certame em face, entre outros aspectos, da adoção do regime de empreitada integral sem justificativa para tal opção. Analisando o mérito da Representação, após a realização das oitivas regimentais, anotou a relatora que a adoção do regime de empreitada integral merecera sua reprovação por entender que esse regime ‘fere o princípio do parcelamento, pois não se justifica a inclusão de equipamentos e mobiliário no objeto a ser executado por empresa de construção civil, o que seria necessário para a entrada em operação do empreendimento’. No caso em análise, a unidade instrutiva já havia destacado que ‘além dos serviços, equipamentos e instalações comumente executados dentro do escopo de obras públicas de edificações, há alguns itens que, eventualmente, poderiam ter sido objeto de contratação à parte, como, por exemplo, os equipamentos de cozinha industrial’. Sobre o assunto, relembrou a relatora que ‘a jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido de que o regime de empreitada integral previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea ‘e‘, da Lei 8.666/1993 deve ser considerado na condução de projetos de vulto e complexos, em que a perfeita integração entre obras, equipamentos e instalações se mostre essencial para pleno funcionamento do empreendimento, a exemplo de obras em hidrelétricas’. Nesses termos, mas considerando que os itens indevidamente incluídos representaram apenas 1% do valor total da contratação para um único campus, bem como não ter sido verificada limitação ao universo de concorrentes, acolheu o Plenário a proposta da relatora para considerar parcialmente procedente a Representação, determinando à Unifesp que (i) ‘não inclua, no escopo das contratações das obras dos campi Baixada Santista, Diadema e Zona Leste, equipamentos e mobiliários de simples instalação, que não possuam um grau de interação atípico com a infraestrutura da obra, que deverão ser objeto de contratação à parte, em consonância com o art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993 e com a Súmula TCU 247’; e (ii) ‘retifique, por ocasião da publicação dos ‘editais de convite às empresas pré-qualificadas’ relativos às obras dos campi Baixada Santista, Diadema e Zona Leste, o regime de execução contratual, passando-o de empreitada integral para empreitada por preço global, de modo a refletir as características efetivas da contratação, em consonância com o art. 6º, inciso VIII e alíneas ‘a’ a ‘e’, da Lei 8.666/1993’. Acórdão 711/2016 Plenário, Representação, Relatora Ministra Ana Arraes.” (grifou-se)

“Informativo 99 – O regime de empreitada integral, previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea ‘e’, da Lei nº 8.666/1993 deve ser considerado na condução de projetos de vulto e complexos.
Ainda no âmbito da auditoria nas obras do Projeto de Integração do Rio São Francisco com as bacias hidrográficas do Nordeste Setentrional, o relator teceu considerações sobre o empreendimento como um todo. Observou que o projeto está subdividido em dois eixos principais: o Norte, que levará água para os sertões de Pernambuco, Ceará, Paraíba e Rio Grande do Norte, e o Leste, que beneficiará parte do Sertão e do Agreste de Pernambuco e da Paraíba. Anotou que o valor nominal já contratado para essas obras é da ordem de R$ 5,2 bilhões e que ‘o Tribunal tem se defrontado, ao longo das diversas auditorias (…) com problemas (…) relacionados ao processo de contratação do empreendimento, especificamente, com a baixa qualidade dos projetos licitados e com a deficiente orçamentação, materializada, sobretudo, por falhas na definição dos quantitativos necessários para a conclusão das obras e dos preços unitários e globais dos serviços’. Lembrou da recente revogação pelo MI da Concorrência nº 1/2010 (Execução de obras civis, fornecimento, instalação, montagem e testes dos equipamentos mecânicos e elétricos dos lotes 5, 8, 15, 16, 17 e 18),  após atuação do TCU (Acórdão nº 1.667/2011 – Plenário), envolvendo recursos da ordem de R$ 1.679.261.731,42. Acrescentou que o próprio MI aventa a hipótese de promover a rescisão de contratos dos lotes 3, 4 e 7 do Eixo Norte e de ‘licitar as parcelas remanescentes dos aludidos lotes e daqueles que já atingiram o limite máximo legal de 25% de incremento de preço, tendo em vista acréscimos de serviços’. Registrou que o citado órgão reconhece substancial elevação do valor total dos investimentos previstos, que já alcança os R$ 8,2 bilhões. Com base nesse contexto, arrematou: ‘entendo pertinente a utilização do regime de contratação designado como empreitada integral ou turn key, previsto no art. 6º, inciso VIII, alínea ‘e’, da Lei nº 8.666/1993, para as licitações que serão promovidas pelo Ministério da Integração Nacional, no âmbito do presente empreendimento, a fim de se evitar as recorrentes falhas verificadas no decorrer do acompanhamento do PISF por esta Corte’. Acrescentou que o vulto do empreendimento e o alcance social e econômico vislumbrados reforçam a pertinência de adoção desse regime de contratação e que há precedentes, no âmbito do TCU, que respaldam essa solução. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu: ‘9.2. determinar ao Ministério da Integração Nacional, com espeque no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, preliminarmente à continuidade das licitações referentes aos lotes 15, 16, 17 e 18 (Ramal do Agreste), aos serviços remanescentes dos lotes 3, 4 e 7 (Eixo Norte) e aos lotes que atingiram o limite legal de 25%: 9.2.1 efetue avaliação econômica das alternativas de forma de ajuste, considerando, inclusive, regime de empreitada integral, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea ‘e’, da Lei nº 8.666/1993, justificando a escolha daquela que se revelar mais conveniente para o caso’. Precedentes mencionados: Acórdãos nº 1.566/2005 – Plenário e nº 3.977/2009 – 2ª Câmara. Acórdão n.º 723/2012-Plenário, TC 037.773/2011-9, rel. Min. Raimundo Carreiro, 28.3.2012.” (grifou-se)

Agora, sabendo da diferença de cada tipo de empreitada e quando utilizá-los, cabe à Administração, através de seu corpo técnico competente, avaliar qual o regime de execução é o mais adequado ao caso concreto, adotando de forma justificada o que melhor se coaduna com as especificidades do objeto.