UMA ANÁLISE ESTRUTURADA DA GESTÃO POR COMPETÊNCIA NA LEI Nº 14.133/21

Introdução

Compreender melhor o cenário de contratações públicas é fundamental para evitar apontamentos e responsabilizações, por isso a Administração Pública vem exigindo cada vez mais dos seus servidores uma postura voltada ao autodesenvolvimento e à aprendizagem contínua, ainda mais neste momento em que um novo diploma legal –  Lei 14.133/21 – nova Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos – NLLC, substitui os normativos  antigos – Lei nº 8.666/93, Lei nº 10.520/2002, e Lei nº 12.462/2011, os quais deixarão de existir no ordenamento jurídico muito em breve – até 01/04/2023.

Portanto, uma análise mais cautelosa quanto à gestão por competência é de suma importância, tendo em vista as novas regras trazidas pela NLLC, com o fim de gerir os processos de contratações de maneira mais eficaz e com a devida segurança jurídica.

Tendo consciência disso, é importante entender que, em termos de gestão por competência, há relevância em compreender alguns conceitos. Diante disso, vale mencionar o Decreto Federal nº 9.991/2019^[1], o qual considera o diagnóstico de competências a identificação do conjunto de conhecimentos, habilidades e condutas necessários ao exercício do cargo ou da função.

E em razão disso, que este artigo buscará tratar de forma mais estruturada sobre os aspectos relevantes da gestão por competência e seus impactos no novo cenário das contratações públicas, discutindo sobre essa mudança de abordagem, saindo de um cenário no qual se buscava apenas identificar a carência por treinamento, e partindo para uma visão mais abrangente das necessidades futuras do órgão e de como as pessoas podem agregar valor ao processo de contratação.

1 – Governança e a Responsabilidade da alta administração na governança das contratações públicas

É importante destacar que a Lei nº 14.133/2021 apresenta à Administração Pública um cenário de busca e aprimoramento da governança das contratações públicas. E essa nova perspectiva alinha-se com a necessidade de uma administração mais gerencial, buscando mais eficiência e efetividade nos processos.^[2]

Nesse contexto, mormente registra-se a definição de governança trazida pelo Decreto federal nº 9.203/2017, o qual dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional:

Art. 2º Para os efeitos do disposto neste Decreto, considera-se:

I – governança pública – conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade;

Já no que diz respeito à governança das contratações, é possível tomar como referência a Portaria nº 8.678/2021 da Secretaria de Gestão do Ministério da Economia^[3], que aplica os mecanismos da governança ao cenário das contratações.

Apresentados os conceitos, é imperioso perceber que, à medida que menos se vincula às necessidades do órgão com os objetivos estratégicos da Administração, a fim de atingir a missão institucional, seja diretamente ou indiretamente, mais evidencia-se o quanto é precária a governança das contratações, e consequentemente menos relevância o planejamento das contratações terá, tornando-se um projeto fictício, sendo feito apenas para obedecer normativos.

Alguns dados de trabalho de auditoria do Tribunal de Contas da União – TCU sobre o tema comprovam essa deficiência na governança das contratações, e nesse contexto reporta-se ao Acórdão do TCU nº 2.622/2015 Plenário, que teve como relator o Ministro Augusto Nardes. Esse Acórdão trata de um levantamento sobre a situação da governança e gestão das contratações.

A auditoria realizada com cerca de 369 órgãos apresentou quanto à dimensão liderança que 75% das organizações encontravam-se em estágio de capacidade inicial, o que significa que a maior parte da alta administração das organizações vinha se responsabilizando de forma inadequada pelos instrumentos de governança das contratações, comprometendo a avaliação, o direcionamento e o monitoramento da gestão das aquisições.

Com base nesse diagnóstico, e tendo em vista a necessidade do Estado de aperfeiçoar sua organização estatal, interpreta-se que uma governança pública bem realizada assume grande importância no que se refere às questões que envolvem as relações entre a Administração Pública e o Setor Privado.

E ao considerar essa perspectiva, é importante enfatizar que, pressionado pelas exigências de mudanças internas, como também externas, o cenário político revela-se promissor para deflagrar o processo de construção de uma forma inovadora de governança no setor público brasileiro, e um exemplo claro disso é a Nova Lei de Licitações.

Sobre essa temática, Tatiana Camarão^[4] afirma:

A governança se mostra ingênita da nova Lei de Licitações e Contratos e transmite seus mecanismos de liderança, estratégia e controle em todo o texto, a fim de avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão das contratações públicas para que as aquisições agreguem valor ao negócio fim de cada órgão e entidade pública, mantendo um grau de riscos aceitáveis.

Considerando isso, é oportuno destacar que a Lei nº 14.133/2021 apresenta em seu art. 11 a responsabilidade da alta administração pela governança, assegurando inclusive o alinhamento das contratações com o planejamento estratégico do órgão.

Diante disso, cita-se mais uma vez o normativo federal – o Decreto nº 9.203/2017, agora no que diz respeito a definição para a alta administração:

Art. 2º Para os efeitos do disposto neste Decreto, considera-se:

III – alta administração – Ministros de Estado, ocupantes de cargos de natureza especial, ocupantes de cargo de nível 6 do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS e presidentes e diretores de autarquias, inclusive as especiais, e de fundações públicas ou autoridades de hierarquia equivalente;

Entretanto, admite-se que a responsabilidade de condução do planejamento das contratações não é só da alta administração, pois para o nível estratégico a relevância está nos resultados produzidos que impactarão nos objetivos estratégicos.

O nível intermediário possui maior responsabilidade sobre a viabilidade de implantação e controle do planejamento das contratações, pois é o nível responsável pela coordenação das atividades para que os objetivos sejam alcançados, tem a responsabilidade de transferir as informações do nível operacional ao nível estratégico.^[5]

2 – Gestão por competência como ferramenta de governança

Em um contexto organizacional pontua-se que existem constantes mudanças estruturantes e uma dinâmica interna que exige de seu corpo funcional um alto desempenho.

Para tanto, faz-se necessário que os conhecimentos integrem os servidores públicos aos processos e aos sistemas de forma que sejam oferecidos melhores produtos e serviços à sociedade.

Segundo a NLLC, caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, interpor normas de organização administrativa que indiquem a promoção da gestão por competências.  Tal ação deve ser entendida como forma de melhoria dos processos de governança no que tange às contratações públicas.

Um sistema de governança baseado neste modelo deve ser compreendido por uma estratégia gerencial baseada em pessoas. Assim, ao apresentar tal proposta compreende-se que o modelo tem implicações em todos os ciclos de gestão de pessoas, que são: Planejamento de Carreiras, Remuneração e Benefícios, Recrutamento e Seleção, Desenvolvimento e Avaliação de Desempenho.

A gestão por competências, como entendida por Hugo Pena Brandão e Carla Patrícia Bahry^[6],  é apontada como modelo gerencial alternativo aos instrumentos tradicionalmente utilizados pelas organizações.

Baseado nesse pressuposto de que o domínio de certos recursos é determinante do desempenho superior de pessoas e das organizações, esse modelo propõe-se fundamentalmente a gerenciar o gap ou lacuna de competências. Ou seja, a reduzir ao máximo a discrepância entre as competências necessárias à consecução dos objetivos organizacionais e aquelas já disponíveis na organização.

Assim, para um melhor entendimento, competência consiste no conjunto de conhecimento, habilidades e condutas para a realização das entregas pretendidas.  Entende-se que o resultado das competências inerentes ao profissional está expresso em comportamentos e resultados apresentados no trabalho, relacionado à atuação do cargo que ocupa e das atribuições que detém, bem como as dificuldades que enfrenta, a fim de produzir melhores resultados.

A fim de realizar tal gestão faz necessário a construção dos seguintes parâmetros: 

• Mapa de Atribuições por produto das unidades (gerências/coordenações) com a construção das descrições de papel ou função dos colaboradores;
• Análise das Funções – envolve duas dimensões: a primeira refere-se a elementos como responsabilidade; os deveres; a natureza; e o nível de decisão, que são requeridos ao indivíduo; a segunda dimensão refere-se à contribuição individual, ou seja, à quantidade de talento, de capacidades, de conhecimentos, de experiência e de esforço colocados no desenvolvimento das funções;
• Lista de Competências comportamentais e indicadores homologados;
• Coleta das avaliações técnica, comportamental e de responsabilidades;
• Relatório de orientação de identificação de metas para compor a Avaliação de Desempenho com Foco em Competências.
• Avaliação de desempenho e feedback entre líderes e liderados.
• Plano de Desenvolvimento Individual

Na proposição deste modelo temos como etapa inicial para implementação o mapeamento de competências que, dentre outras finalidades, consiste no diagnóstico essencial para identificar, tanto as lacunas de competências quanto as entregas individuais em relação a resultados esperados.

É necessário entender primeiramente que dentre as competências existentes há as   transversais ao setor público, conforme posto na Instrução Normativa Nº 21, de 1º de fevereiro de 2021[7], elas retratam aquelas inerentes ao exercício no serviço público. Assim, são definidas como:

IV – competências transversais de um setor público de alto desempenho: conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes indispensáveis ao exercício da função pública, que contribuem para a efetividade dos processos de trabalho em diferentes contextos organizacionais;

Ressalta-se ainda que para além das competências transversais, temos as competências técnicas e comportamentais que tratam especificamente das necessidades constantes nos processos de execução, que no caso em tela, são as contratações públicas.

Com base nisso, destaca-se também o conceito de descrição da função, que conforme diz Rogério Leme^[8], consiste no conjunto de atribuições e especificações de conhecimento, habilidades e atitudes, que formam as competências técnicas e comportamentais.

Neste sentido, conforme demonstrado acima, conclui-se que ao se definir um modelo de governança com base em gestão por competência existirão impactos sobre os gerenciamentos de processos e essencialmente sobre o atingimento de resultados esperados.

3 – Impacto da gestão por competência na implementação na nova lei de licitações e contratos

Para a transformação da cultura promovida por uma gestão por competências e resultados consiste em um grande desafio para a alta administração, bem como para todos os postulantes a cargos na área de licitações e contratos.

Reconhece-se que para haver um processo efetivo é fundamental que seja promovido o engajamento e motivação dos colaboradores, o fortalecimento dos vínculos com a instituição e a disposição em se dedicar ao máximo, de forma permanente, bem como a vontade do colaborador em cumprir suas tarefas no dia a dia e metas, tudo isso é essencial para o êxito da implantação do projeto.

Assim, a nova legislação de licitações e contratos admite que para a elaboração das configurações de postos de trabalho, deve-se alocar para o desempenho das atividades, preferencialmente, servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública.

Relata-se que para desenvolvimento das competências inerentes a função, a NLLC prever que os servidores devem possuir uma formação compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e mantida pelo poder público.

Interpreta-se que os pressupostos para realizar tais formações compreendem o leque de competências técnicas, e elas são necessárias para lidar com a execução diária das atividades relativas às contratações públicas.

Assim, exemplifica-se que tais conhecimentos são os tangentes à área do direito administrativo, administração pública, contabilidade, redação de documentos oficiais, além das de aspectos negociais, logicamente não se limitando a este escopo.

Ao realizar um paralelo entre as competências comportamentais e as transversais destaca-se a competência relativa a “orientações de valores éticos”, ela traz consigo indicadores sobre a capacidade para agir de acordo com princípios e valores morais que norteiam o exercício da função pública, tais como: responsabilidade, integridade, retidão, transparência e equidade na gestão da res pública.

Dentro desta proposta, cita-se mais uma vez Tatiana Camarão[9], que aponta sobre a definição de perfis para exercício do cargo, destacando o perfil ético, uma vez que se trata de uma área tão sensível e exposta à possibilidades de práticas de atos ilícitos.

A autora fortalece tal concepção, pois ao externar sobre tal competência, ela traz a ideia de matriz de responsabilidade, integridade, transparência e controle. Pontua-se sobre a questão da importância da segregação de funções, com enfoque na designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos. Contudo, considera-se que tal proposição deve ser relativizada em conformidade com a realidade da administração.

No que tange às questões de treinamento e desenvolvimento, propõe-se a promoção de um Plano de Desenvolvimento Individual, o qual consiste na sistemática de diversas ações a serem tomadas para que o servidor atinja melhores resultados e avance no cumprimento das lacunas de aprendizagem, assim alcançando melhor o desenvolvimento profissional e pessoal conquistado.

Portanto, ao se entender a magnitude deste modelo gerencial, propõe-se o avanço no que diz respeito à avaliação do comportamento passado e das competências anteriores, que devem ser considerados pré-requisitos para recrutamento e alocação de pessoal.

Para fim de processos seletivos, deve considerar também os conjuntos de conhecimentos, habilidades e atitudes pré-definidos para as contratações públicas, conforme atendimento da nova lei. Destacam-se também, no que diz respeito a essa proposta, o que tange aos postulantes aos cargos em comissão ou funções de confiança.   

Outro ponto essencial, é que o colaborador deve perceber que a organização, investida pelo patrocínio da alta administração, deve acreditar no desenvolvimento de suas competências e irá promover meios pelos quais ele se desenvolva. O sentimento de mérito pode ser o viés que apoia a promoção de tal cultura.

Observa-se que, a partir dessa sugestão de Rogério Leme, mencionada anteriormente, para além das competências técnicas e comportamentais, as organizações objetivam alcançar resultados. Assim, o colaborador deve encarar a avaliação do comportamento passado e das competências anteriores como algo positivo, pois ela deve ser entendida como forma de reconhecer o seu papel na instituição para ter clareza do que se espera dele durante os processos de trabalho.

4 – Conclusão

Tendo em vista o exposto, percebe-se que as competências individuais precisam estar relacionadas às competências organizacionais, e a identificação dessas competências organizacionais é primordial para a orientação das atividades a serem executadas pelos agentes públicos.

É possível concluir, portanto, que os recursos mais importantes deixaram de ser o financeiro e passaram a ser o intelectual, baseando-se no conhecimento. É o conhecimento que conduz a novas formas de trabalho, e são as pessoas elas que aprendem, desenvolvem e aplicam o conhecimento na utilização adequada dos demais recursos organizacionais.

Portanto, alinhando isso às contratações públicas, considera-se a análise feita por Soares, Gebrim e Lopes, que se temos normas, processos e agora tecnologia, que torna tudo tão mais rápido e supostamente simples, por que ainda temos tantos problemas nas compras públicas? Porque há uma peça fundamental que conecta todas essas dimensões e que é, infelizmente, quase invisível: as pessoas.^[10]

Assim sendo, toda pessoa precisa possuir um conjunto de competências básicas para desenvolver suas tarefas. Contudo, também é necessário que a organização faça a gestão das competências imprescindíveis para a realização de determinadas atividades, para conduzir adequadamente as seleções, recrutamentos e até as alocações dos agentes públicos dentro do órgão. Para tanto, observando inclusive uma matriz de competência, tomando como base as responsabilidades dentro do metaprocesso de contratação, e respeitando a segregação de função.