Por Luiz Cláudio de Azevedo Chaves* e Keila Pinheiro Pinto**
Notas introdutórias ao Gerenciamento de Risco nas aquisições públicas
Em textos anteriores[1], já nos referimos sobre as excelentes inovações trazidas pela Instrução Normativa no. 05/2017/MPDG, notadamente, no que se refere à profissionalização dos atos e atividades da etapa do planejamento das contratações. Destacamos que é justamente nesta fase que se viu o esforço mais concentrado dos autores da norma. A principal delas, aos nossos olhos, a atividade de Gerenciamento de Risco como etapa fundamental para a instrução do processo.
O gerenciamento de riscos está diretamente interligado com os conceitos de Governança e de controle interno. A partir do momento em que as organizações deixaram de ser controladas diretamente pelos seus donos, e passam a ser geridas por terceiros nomeados pelos donos (Gestores, Conselhos, Presidentes) começa a surgir a necessidade de se pensar em meios para que os donos, agora observando a corporação de fora, tenha a certeza de que o seu negócio está sendo tocado da forma como ele próprio gostaria que fosse.
Os primeiros estudos sobre esses institutos surge na década de 1930, a partir da crise da Bolsa de Nova York de 1929. Entenda-se: no mercado de ações, os investidores são os verdadeiros “donos” do negócio, pois cada ação adquirida é um pedaço da empresa. Mas esses donos não controlam o destino das empresas; seus investimentos; sua filosofia; seus métodos. Quem o faz, são os Presidentes e Controladores. Assim, o investidor entrega seu patrimônio nas mãos desses controladores e confiam que estes irão cuidar desse patrimônio da melhor maneira possível.
Durante a Grande Depressão, como ficou conhecida a crise de 1929, muitos investidores perderam muito do dinheiro empatado (na maioria, todo o investimento), sendo possível perceber que as informações que os delegatários dos donos repassavam não eram confiáveis. Surge a necessidade de se criar sistemas de controles eficazes que permitissem aos donos a garantia de que as informações que receberiam seriam fidedignas.
Berle e Means[2] elaboram um dos primeiros estudos sobre Governança, estabelecendo que é papel do Estado regular as organizações. Eles analisaram a composição acionária de empresas de grande porte nos Estados Unidos e então discutiram os conflitos de interesse originados em propriedades cuja estrutura era pulverizada. Também foram eles os precursores na discussão sobre custos e benefícios que surgiram com a separação entre a propriedade e o controle das empresas.
A esse distanciamento ou assimetria de informações entre os donos ou proprietários das organizações (chamados de Principal) e os seus delegatários (chamados de Agentes), denominou-se Conflito de Agência.
Os sistemas (estrutura) de governança e de controles internos são justamente os instrumentos necessários para se reduzir o conflito de agência, pois estabelecem normas e graus de hierarquia, requisitos de ambiente interno e integridade, interfaces de comunicação e meios efetivos de acessar as informações, que devem ser úteis verdadeiras e tempestivas, a fim de possibilitar o controle dos Proprietários sobre os Agentes.
A governança cuida da estrutura e fluxo de informações, visando manter a organização na direção dos objetivos traçados pelo Principal; os controles internos garantem que tais objetivos sejam alcançados, evitando prejuízos decorrentes da própria atividade. Aí é que surge o gerenciamento de riscos.
Nas palavras de Trevor Young[3], “um risco é qualquer acontecimento incerto que, se ocorrer, pode impedir que o projeto realize as expectativas dos interessados (…).” O Risco é a motivação do controle. Por isso mesmo, não se pode pensar em controle que não trate um risco, pois seria desperdício de forças estabelecer um controle que não corresponda a um risco. Daí o gerenciamento de risco estar diretamente ligado à noção de governança e de controle interno.
Como visto, a despeito de parecer uma novidade — para a Administração Pública, realmente o é — o gerenciamento de risco já é realidade nas empresas privadas, nas grandes corporações, no mercado de capital, na indústria bélica, do petróleo, farmacêutica e em vários segmentos. Tem por finalidade precípua, evitar perdas, principalmente aquelas desnecessárias e facilmente evitáveis; também evita surpresas e possibilita o oferecimento de respostas rápidas e eficazes a situações que, caso não fosse previstas, acarretariam enorme prejuízo à organização.
A governança, no setor público tem as mesmas características encontradas no setor privado, somente se alterando os atores. O Principal é a sociedade, que detém o poder e é o dono do negócio. Os Agentes são os delegatários da sociedade, ou seja, os gestores e agentes políticos eleitos pela sociedade. Igualmente como no setor privado, há assimetrias de informação entre Principal e Agente e, por isso mesmo, deve se pensar em uma estrutura de governança e sistemas de controles que permita ao Principal certificar-se de que os Agentes por ele nomeados estão tocando o “negócio” conforme seu interesse, o que significa, no interesse público. Walter Kickert[4], com acerto, conceitua Governança Pública de forma bastante didática, in verbis:
Governança Pública é mais do que uma forma eficaz e eficiente de executar o ‘negócio governo’, ela está relacionada à legalidade e legitimidade, sendo mais do que valores estritamente empresariais. Governança pública é uma atividade complexa que envolve o ‘governo’ de complexas redes sociais nos setores políticos.
O setor público, também tem objetivos e metas; finalidades a serem alcançadas. E, claro, sua atividade envolve vários riscos que podem acabar por impedir ou reduzir a utilidade do negócio, causando prejuízo ao Principal (sociedade).
Assim, desponta como uma das principais ferramentas de gestão o Gerenciamento de Riscos; tanto os estratégicos, como os operacionais. No campo desse segundo, encontramos o gerenciamento de riscos nas contratações públicas, que assume papel primordial no atendimento das necessidades do Principal (interesse coletivo). Afinal de contas, os projetos de Governo, as políticas públicas, as ações do Estado, de um modo geral, ainda que indiretamente, dependem da contratação de obras, coisas e serviços. O prejuízo causado a tais projetos, envolverá necessariamente, redução da ação do Estado em prol do Principal.
Nada obstante, ao elencar o Gerenciamento de Risco como uma das atividades relativas à fase de planejamento da contratação, a IN 05/2017/MPDG acabou por “assustar” os profissionais e técnicos dos órgãos e entidades da Administração Pública e também do Sistema ‘S’ que operam diuturnamente os processos de contratação. Como deve ser elaborado o mapa de riscos; o que deve nele conter; como pensar nos riscos do projeto; se todos os processos de contratação, inclusive os mais simples, devem ser instruídos com as respectivas matrizes de risco. Essas e outras dúvidas permeiam o imaginário do agente e são realmente bastante razoáveis, a merecer enfrentamento.
Com o objetivo de esclarecer os pormenores da atividade de gerenciamento de risco nas contratações governamentais, sob um enfoque o mais pragmático possível, a partir deste, a cada a rtigo iremos abordar esta atividade de modo que o leitor possa se orientar e guiar seu mister, visando a melhor adequação dos processo. Com isso, espero trazer um pouco de luz aos colegas, amigos e profissionais que lidam com essa atividade no seu dia a dia.
*Luiz Claudio Chaves é especialista em Direito Administrativo e professor da Escola Nacional de Serviços Urbanos-ENSUR e professor convidado da Fundação Getúlio Vargas e da PUC-Rio. Autor das obrasCurso Prático de Licitações-Os Segredos da Lei no. 8.666/93, Lumen Juris e Licitação Pública – Compra e Venda governamental Para Leigos, alta Books. Ministra regularmente, em âmbito nacional, cursos sobre Elaboração de Termos de Referência/Projetos Básico; Gestão e Fiscalização de Contratos e Gestão de Riscos nas Contratações Públicas.
*Keila Pinheiro Pinto é graduada em Gestão Empresarial, especialista em Planejamento e Gestão de Projetos de Políticas Públicas, Profa. da Escola de Nacional de Serviços Urbanos – ENSUR/IBAM e Consultora do Instituto Brasileiro de Administração Municipal. Ministra regularmente, em âmbito nacional, cursos sobre Elaboração de Termos de Referência/Projetos Básico e Gestão de Riscos nas Contratações Públicas
